01 November 1994

La Nuova Dimensione della Sicurezza in Europa Orientale

Versione originale preparata per il CeMiSS, Novembre 1994

Introduzione

Dopo la fine della Guerra Fredda, la sicurezza dei paesi dell'Europa centrale ed orientale (PECO) e di quelli nati dalla dissoluzione dell'URSS (Nuovi Stati Indipendenti, NSI), è divenuta una conditio sine qua non per la sicurezza dell'Europa intera. Questa interdipendenza in materia di sicurezza non è interamente nuova. Già durante la Guerra Fredda l'Occidente aveva dovuto riconoscere che la propria sicurezza era dipendente da quella dall'altra metà del continente—così come veniva percepita da Mosca. Tutto ciò risultava in non poca ipocrisia: per esempio, l'URSS otteneva la prima "distensione" e l'inaugurazione della CSCE subito dopo aver invaso la Cecoslovacchia nel 1968. Ma durante la Guerra Fredda l'interdipendenza in materia di sicurezza si traduceva in una rigida separazione delle responsabilità geopolitiche, per cui l'Occidente era obbligato ad astenersi dall'interferire nella zona di influenza sovietica, e vice vesa. Oggi, invece, interdipendenza vuol dire farsi parte attiva nella risoluzione delle controversie rimaste pendenti dopo la fine del bipolarismo: a questo l'Occidente è chiamato dalle parti in causa.

Oggi non c'è più l'ostilità di ieri tra Est ed Ovest, ma l'Europa non è affatto "unita e libera" così come George Bush, tra gli altri, l'aveva precipitosamente proclamata già nel 1990. La regione dei PECO continua ad essere frammentata e, lungi dall'essere libera, vede molte sue parti in guerra (o quasi). Paradossalmente, dopo che l'occupazione sovietica e con essa ogni minaccia militare significativa sono scomparse dall'Europa, in Europa orientale la sicurezza non si è rafforzata.

In Europa occidentale, la scomparsa dei massicci spiegamenti sovietici nell'area del Patto di Varsavia (e degli ancora più preoccupanti dispositivi di mobilitazione e di rinforzo), non hanno prodotto tutti i risultati sperati. La minaccia di invasione da Est è sparita, ma la percezione generale di sicurezza non è migliorata. L'Europa, dopo 45 anni, ha rivisto la guerra, e se pure questa è al momento circoscritta (ex-Jugoslavia, Caucaso), il pericolo di una sua conflagrazione è reale, anche se imprevedibile e non facilmente definibile. La conseguenza di questa imprevedibilità e non quantificabilità è che diviene impossibile, nelle democrazie occidentali, mobilizzare l' opinione pubblica affinché sia disposta ad accettare i sacrifici necessari a far fronte alle nuove esigenze di sicurezza. In questo contesto, una continuata analisi delle variabili della sicurezza occidentale legate agli sviluppi dell'ex-mondo comunista è particolarmente auspicabile, sia per sensibilizzare un'opinione pubblica ingiustificatamente apatica e distratta, sia per essere attrezzati a reagire se e quando non sarà più possibile procrastinare.

Nell'ambito geografico dell'Europa post-comunista, le aree di maggiore rischio sono quelle dell'ex-URSS e dei Balcani, mentre la regione mediterranea aggiunge un'ulteriore fonte di incertezza, specialmente per i paesi, come l'Italia, che vi sono contigui. Mentre delle ultime due regioni si occupano altri capitoli in questo studio, alle questioni inerenti alla prima sono dedicate le pagine che seguono. Non ci occuperemo invece dei paesi della cosiddetta area di "Visegrad" (Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria) sia perché non si registrano in quest'area fonti di pericoli, per quanto remoti, all'Occidente; sia perché è probabile che le relazioni politiche tra questi paesi e le istituzioni dell'Europa occidentale si svilupperanno rapidamente nel prossimo futuro, ed è prevedibile una sempre maggiore integrazione dei primi nelle seconde. 

Discorso diverso per i paesi ex-sovietici, più instabili internamente, più minacciati esternamente e, soprattutto, a cui non si aprono altrettante prospettive di integrazione (al di là di una reintegrazione con la Russia): né economica (con l'Uniione Europea); né politico-militare (con la NATO). Su questi paesi, ed sulla politica della Russia verso di loro, si incentra l'analisi che segue. In primo luogo, si analizzerà il ruolo della CSI in quanto tale. Quindi il delicato rapporto, multilaterale e bilaterale, della Russia verso i paesi che vi fanno parte. Infine, si esaminerà la situazione in Ucraina, che dopo la Russia è sicuramente il paese più rilevante per i destini di tutta la regione ex-sovietica.


Il Ruolo della CSI

Proposta per la prima volta a Minsk il giorno 8 Dicembre 1991, e formalmente creata ad Alma Ata il 20 Dicembre, la Comunità degli Stati Indipendenti (CSI) nasceva ancora prima che l'URSS avesse formalmente cessato di esistere (25 Dicembre, con le dimissioni di Gorbaciov). La sua creazione rifletteva l'esigenza che, nonostante l'euforia dell'indipendenza che si era diffusa tra le repubbliche ex-sovietiche durante l'anno precedente, esse avevano troppo in comune per separarsi così rapidamente e completamente come avrebbero voluto i più facinorosi tra i gruppi nazionalisti (o sedicenti tali) che un po' ovunque risorgevano da sette decenni di repressione.

Lo scopo immediato della CSI era di coordinare le tre maggiori repubbliche slave (Russia, Ucraina e Bielorussia) nella loro transizione all'era post-sovietica. A tre anni di distanza da quella decisione, la CSI si è espansa fino ad includere quasi tutte le repubbliche dell'URSS (tranne le tre baltiche)i, e rimane un importante strumento verso il raggiungimento del suo scopo originario, anche se a condizioni che non sempre sono quelle sperate dai suoi stati membri—per motivi che appariranno chiari nel corso della presente trattazione.

Da quel momento, sono stati conclusi svariati accordi specifici (nel settore della sicurezza, dell'economia, sul piano politico) ed una Carta della CSI è stata firmata nel 1993. Nell'Aprile del 1994 i membri della CSI hanno concordato formalmente un' unione  economica, ma i tempi ed i modi della sua realizzazione rimangono poco chiari, ed è improbabile che essa possa concretizzarsi rapidamente e senza problemi. Per esempio, un programma di unione monetaria tra Russia e Bielorussia ha dovuto essere sospeso a causa di una serie di problemi che erano stati inizialmente sottovalutati: il differenziale inflazionistico troppo elevato tra i due paesi; la difficoltà di individuare un tasso di cambio accetabile alle due parti; la riluttanza delle autorità di Minsk sono a cedere porzioni di sovranità, come la facoltà di battere moneta, alla Russia).

Vari organi consultivi sono stati creati nella CSI (il Consiglio dei Capi di Stato, quello dei capi di governo, dei ministri degli esteri e della difesa, dei capi di stato maggiore). Anche se spesso elusi da accordi bilaterali tra la Russia ed i singoli paesi, questi organi rimangono formalmente in carica e svolgono una notevole mole di lavoro

Relazioni politiche ed economiche

La CSI è ben lungi dal divenire una vera alleanza tra stati, come almeno alcuni dei suoi membri devono aver sperato nel divenire indipendenti nel 1991. La Russia continua ad usare la CSI come cornice formale per le relazioni multilaterali, ma sempre più fa uso di accordi bilaterali, che ovviamente non possono essere equilibrati. Questo sistema ricorda piuttosto da vicino i trattati che l'URSS stipulava con i paesi satelliti allo scopo di meglio controllare le attività multilaterali del Patto di Varsavia e del COMECON. Ciononostante, la CSI continua ad essere utilizzata (anche se a volte come poco più di una foglia di fico) per rendere la disparità che sottende questa rete di accordi bilaterali più accettabile da parte del mondo esterno, e principalmente dall'Occidente.

A quest'ultimo scopo, la Russia ha cercato con una certa insistenza, ma finora senza successo, di ottenere il riconoscimento della CSI come organizzazione regionale in base al capitolo VIII della Carta dell'ONU. Questo tentativo continua in ambito alla CSCE, e la CSI presenterà un proprio contributo scritto al prossimo vertice di Budapest del Dicembre 1994. L'Occidente ha finora opposto resistenza a questo riconoscimento, ma è possibile che, se continuerà la tendenza in atto, la comunità internazionale dovrà prendere atto dell'esistenza della CSI, salvo poi, al più, porre pressione (soprattutto sulla Russia) affinché siano rispettati i dettati del diritto internazionale nei rapporti tra gli stati membri.

Lo squilibrio nei rapporti tra Russia e NSI viene dunque mascherato, non senza una dose di pretestuosa e disincantata ingenuità, dietro la facciata della CSI, ma prima degli scontri dell'Ottobre 1993 alcuni parlamentari russi si erano spinti fino a dichiarare candidamente che Mosca avrebbe dovuto dichiarare il proprio equivalente della "dottrina Monroe" americana.ii Al tempo questa linea non fu fatta propria né dal governo né dal presidente Jeltsin; tuttavia, dopo le elezioni del dicembre 1993, ed il rafforzamento delle forze nazionaliste e di destra, Jeltsin è stato costretto a tenere maggior conto di queste posizioni, e le ha anche parzialmente incorporate nei propri discorsi e nella propria politica.

Ovviamente questo predominio russo non è universalmente ben accolto tra i NSI, ma le alternative, per loro, sono difficili da individuare. Alcuni tentativi in questa direzione non hanno sortito l'effetto sperato: per esempio, gli stati dell'Asia centrale hanno cercato di sviluppare un foro alternativo di cooperazione ed integrazione regionale tra di loro (l'Unione dell'Asia Centrale) ma non sono riusciti a concretizzare molti dei loro propositi. Parimenti, alcune repubbliche europee (Ucraina, Moldova, Georgia, Armenia, Azerbaijan) hanno cercato uno sbocco nel Consiglio di Cooperazione del Mar Nero (sponsorizzato dalla Turchia) e varie ipotesi sono state ventilate di incrementare i contatti con i PECO, soprattutto i paesi baltici e quelli dell'"area di Visegrad". Ma i NSI rimangono strutturalmente dipendenti dalla Russia, e la costruzione di contatti orizzontali richiederebbe molto tempo ed enormi quantità di risorse economiche e tecnologiche, di entrambe le quali non vi è certo abbondanza nella CSI.

Le condizioni economiche nella CSI sono precarie e, in generale, in fase di ulteriore peggioramento. Il consenso degli economisti è che, come si suol dire, le cose debbano "ancora peggiorare prima di poter migliorare". Pil e produzione industriale sono stati colpiti maggiormente dalla crisi post-comunista, mentre la produzione agricola ha sofferto meno (anche se la contabilità in questo caso è meno attendibile) e ben poche stime sui servizi sono disponibili. Lo stato disastrato delle valute della maggior parte dei paesi (al punto che il Rublo russo, le cui difficoltà nella seconda metà del 1994 nei confronti delle valute convertibili sono note, viene considerata valuta pregiata nella CSI) non può che peggiorare le cose. Questa debolezza economica e strutturale ha portato i NSI ad essere piuttosto acquiescenti nei confronti delle prevaricazioni della Russia, anche quando questo ha voluto dire una plateale strumentalizzazione dell'organizzazione dei rapporti in ambito CSI per palesi scopi di interesse nazionale russo.iii

Questa acquiescenza, tuttavia, non è servita ai NSI ad ottenere sostanziali aiuti economici dalla Russia. Per esempio, Mosca continua a mantenere una linea economica piuttosto inflessibile nei confronti dei NSI per quanto concerne il debito valutario e commerciale di questi ultimi. Mosca richiede valuta pregiata, se non addirittura quote azionarie in industrie produttive, come pagamento per gli idrocarburi che fornisce, il cui prezzo è peraltro quasi sempre calcolato in base alle quotazioni del mercato internazionale. Soltanto la politicamente pavida Bielorussia ha ricevuto prestiti significativi (oltre 150 miliardi di rubli, in ulteriore crescita) senza dover per questo ipotecare beni produttivi.

In conclusione, i legami economici nella CSI sono il male minore per i NSI. La loro dipendenza strutturale dalla vecchia infrastruttura sovietica e dai vecchi legami commerciali, e la mancanza di alternative internazionali realistiche, fanno sì che il rinnovo dei legami con la Russia sia il solo modo di sperare nella propria sopravvivenza. Questo pone i NSI in posizione di demandeur, e perciò subordinata. La Russia, da parte sua, è determinata a far pagare questi legami in termini sia politici, sia economici.

Le Forze militari della CSI

Già nel dicembre del 1991 la CSI aveva creato le cosiddette "Forze Armate Comunitarie", poi ratificate nel Trattato di Tashkent del Maggio 1992, che, tra l'altro, divideva tra i paesi della CSI la quota sovietica delle armi convenzionali prevista dal trattato CFE. Il Maresciallo dell'Aviazione Evgeny Shaposhnikov era nominato Comandante in Capo delle Forze Comunitarie. Ma queste ultime erano destinate a rimanere lettera morta. Shaposhnikov fu successivamente trasferito (Giugno 1993) al posto di Segretario del Consiglio di Sicurezza della Russia, e questo pose fine alle pretese della CSI di creare in vero e proprio comando comune: col trasferimento di Shaposhnikov, la Russia aveva da una parte sottolineato che la prima priorità era il rafforzamento delle strutture di difesa nazionali, e dall'altro ribadito che l'autorità di comando della CSI sarebbe stata subordinata a quella di Mosca.

Abbandonati a sé stessi, tutti gli stati della CSI devono affrontare una serio dilemma economico e un'ardua sfida tecnologica per cercare di finanziare e mantenere in efficienza le proprie forze armate. Il percorso sarà in salita e per tutti i NSI (con la possibile eccezione dell'Ucraina, che, date le sue dimensioni economiche e l'avanzato livello industriale raggiunto in era sovietica, ha maggiori margini di manovra) raggiungere il traguardo di forze armate indipendenti effettivamente operative (e non solo, come oggi, in gran parte solo nominali) sarà un'impresa pressoché disperata. Anche in quest'area, è prevedibile che essi dovranno far ricorso, in misura variabile, all'aiuto russo.

Sul piano tecnologico (manutenzione, parti di ricambio, ammodernamento), Mosca troverà probabilmente conveniente estendere ai NSI l'aiuto militare che essi, in alcuni casi loro malgrado, chiederanno. E questo sia perché esso costituirà un impiego redditizio del proprio complesso militare industriale; sia perché è prevedibile che attraverso gli aiuti militari la Russia acquisisca una notevole leva politica nei confronti dei governi dei NSI ricettori. Nel medio periodo, tutto ciò contribuirebbe, di fatto, a ricreare un grande sistema politico-militare, controllato da Mosca, nell'area comprendente più o meno quella dell'ex-URSS—i paesi baltici ne potrebbero restare con tutta probabilità i soli esclusi.

Nell'Aprile del 1994, due anni dopo Tashkent ed un anno dopo lo spostamento di Shaposhnikov al Consiglio di Sicurezza russo, il ministro della difesa russo Pavel Graciov ha perfino esplicitamente riproposto la creazione delle  forze armate della CSI, che, nelle attuali condizioni di squilibrio politico militare a favore della Russia, sarebbero ovviamente dominate da quest'ultima. Questa proposta non è stata fatta propria né dal ministero degli esteri né dal presidente, evidentemente attenti a non offrire pretesti a chi in Occidente rimane sospettoso delle intenzioni imperiali di Mosca.

Tuttavia, Kozyrev ha colto l'occasione di un discorso agli ambasciatori della Russia nei NSI e nei paesi baltici che, "la Russia non si dovrebbe ritirare da quelle regioni che sono state nella sua sfera di interesse per secoli" e (riferendosi alle accuse rivolte alla Russia di non voler ritirare le proprie forze dagli spiegamenti ex-sovietici nell'ex-URSS) "non deve aver paura di usare le parole «presenza militare»".iv Le ultime parole sono ovviamente riferite a chi, in Occidente, ripete che l'indipendenza dei NSI, ivi compresa la loro sovranità territoriale, rimane un cardine della politica dei paesi occidentali verso la Russia.

Alla fine del 1994, le forze armate russe rimangono presenti sul territorio di svariati NSI: due reggimenti aerei in Bielorussia, la 14a armata in Moldova (20.000 effettivi), 12.000 uomini in Tadjikistan, e 28.000 in Turkmenistan, come componente delle "forze armate congiunte" russo-turkmene.v Inoltre, le forze di tutti i paesi della CSI, soprattutto, ma non solo, in Asia Centrale, sono in buona parte "russificate": durante l'era sovietica i gradi più alti erano in gran parte appannaggio di ufficiali russi che poi sono per lo più rimasti al loro posto dopo la scomparsa dell'URSS.

Il Controllo delle Forze Nucleari Sovietiche

La CSI non ha avuto alcun ruolo nel controllo delle forze nucleari ex-sovietiche. I paesi membri si accordarono subito (fine 1991) sul ritiro delle forze nucleari tattiche dai NSI che le ospitavano e sul loro trasferimento in Russia. Il trasferimento fu completato nella primavera del 1992. Per quanto concerne le forze strategiche, al presidente russo, già dalla fine del 1991, veniva riconosciuta l'autorità di controllo "positivo" (cioè di ordinare un lancio), ma a condizione che egli ricevesse l'assenso dei capi di stato di Ucraina, Bielorussia e Kazahstan—i tre paesi che ospitano tali armi strategiche sul proprio territorio—e che "consultasse" tutti gli altri capi di stato o di governo della CSI. Questo, sulla carta, si deve applicare a tutte le armi nucleari ex-sovietiche, e quindi anche a quelle in territorio russo, e non solo a quelle nelle tre repubbliche citate.

Il valore dell'impegno russo a ottenere l'assenso dei tre stati sopra citati è tuttavia poco più che nominale. In realtà, l'accordo CSI dà ai tre stati che ospitano armi strategiche l'autorità teorica di un controllo "negativo" (cioè di influenzare, e persino di porre un veto) sulle decisioni di uso nucleare del presidente russo, ma la loro capacità pratica di farlo è fortemente limitata nel migliore dei casi (Ucraina) e praticamente nulla per Bielorussia e Kazahstan. Nonostante questi paesi abbiano palesato ripetutamente (e alquanto confusamente, specialmente da parte di Kiev) varie pretese di controllo nucleare, nessuno di essi ha mai acquisito una capacità di uso nucleare unilaterale.

Per quanto concerne l'impegno russo a consultare gli altri NSI, questo si deve considerare poco più che un cortese tributo alla loro formale sovranità all'interno della CSI. Non sono mai state concordate specifiche procedure di consultazione nucleare nella CSI, e non sono mai state costruite strutture di comando, controllo e comunicazione tra le varie autorità nazionali a questo scopo. 

Il ruolo della Russia nella CSI

Dall'analisi di cui sopra emerge la facile conclusione che, alla fine del 1994, e con l'acquiescenza della maggior parte dei NSI, la CSI esista soprattutto come strumento per lo spiegamento della potenza—politica, economica e militare—russa. Mosca sta palesemente cercando di ricreare una sfera di influenza che dovrebbe, mutatis mutandis, rimpiazzare il defunto impero sovietico—in una continuità di proiezione di potenza che risale, ovviamente, all'era zarista. La necessità di agire in questo senso costituisce uno dei pochi punti di consenso nazionale in Russia oggi: un recente sondaggio (Maggio 1994) ha indicato che per il 78% dei Russi è "disdicevole" che l'URSS non esista più simile sondaggio nel Giugno 1992 era risultato in una percentuale del 54%. Questo ampio consenso comprende non soltanto la coalizione tra comunisti e nazionalisti, ma molte fasce moderate.vi Culturalmente, ancor più che politicamente, è difficile per i Russi accettare il fatto che la Russia oggi non è più un impero ma uno stato-nazione (anche se vastissimo e fortemente diversificato).

L'Occidente, grazie ai mezzi di informazione che oggi, a differenza di quanto accadeva durante le epoche sovietica e zarista, sono disponibili, può in parte influenzare questo dibattito. Ma se la Russia sarà internazionalmente integrata o isolata dipenderà prima di tutto dalla stessa Russia. Il che vuol dire che sarà di decisiva importanza la lotta che sta nuovamente avendo luogo, ancora una volta, come durante lo zarismo, tra Occidentalisti e nazionalisti pan-Slavisti. Se dovessero prevalere i primi, la Russia si avvierebbe verso scelte orientate all'Europa che sarebbero di beneficio a tutto il continente. Altrimenti, una riaffermazione delle tradizioni autocratiche russe potrebbe facilmente dar corpo ad un sentimento di una Russia assediata, a ciò creerebbe problemi insormontabili per la sua reintegrazione in Europa, con conseguenze destabilizzanti anche per la sicurezza del continente.

Ma c'è una terza possibilità, rappresentata da quella che può essere chiamata la corrente "Eurasiatica" nella politica estera russa. Secondo questo pensiero, la Russia non può far parte dell'Occidente; siccome essa ha anche un importante ruolo in Asia, è destinata ad essere "altro" che l'Occidente, anche se non necessariamente ostile ad esso.vii Questa impostazione denota un netto cambiamento dall'orientamento decisamente pro-Occidentale dell'immediato periodo post-sovietico, quello che era stato da più parti definito il "periodo romantico" delle relazioni tra Occidente e Russia.viii

La corrente che abbiamo definito eurasiatica è una novità nella tradizione della politica estera russa, che si è in passato divisa, grosso modo, tra pan-Slavisti e Occidentalisti. Quest'ultimo gruppo aveva prevalso nell'impostazione della politica estera nell'immediato periodo post-sovietico, ma oggi è in ritirata. I pan-slavisti, che vedono la Russia come intrinsecamente superiore all'Occidente, si stanno rafforzando, ma non hanno ancora riaffermato una chiara supremazia; anzi, se l'uscita di Solzhenitsyn a Mosca nell'Ottobre-Novembre 1994 (dove è stato accolto assai tiepidamente dal pur conservatore Parlamento russo) è indicativa della loro forza relativa, è improbabile che ci riusciranno mai.  

Gli "Eurasiatici" si collocano fra i due gruppi tradizionali, e prendono alcuni elementi da ciascuno. Essi non cercano un rinnovato confronto con l'Occidente, ma sono decisi a riaffermare gli interessi russi almeno nelle regioni più vicine geograficamente e storicamente. Gli Eurasiatici credono che questa politica di difesa degli interessi nazionali sia compatibile con il mantenimento di buone relazioni con l'Occidente. Per dirla con Sergey Karaganov, vice-direttore dell'Istituto per l'Europa dell'Accademia delle Scienze, membro del Consiglio Presidenziale sulla Politica Estera e la Sicurezza, la Russia ha un "ruolo insostituibile e una missione ingrata" da portare a termine nell'ex-URSS.ix

Una presa di posizione molto simile è quella di Evgeny Primakov, un ex-direttore dell'IMEMO (anche questo un Istituto dell'Accademia delle Scienze) oggi divenuto Direttore del Servizio di Informazioni per l'Estero, che sostiene che l'indipendenza per i NSI non ha portato né riforme, né democrazia. Al contrario, ha favorito gli isolazionisti che si oppongono a che la Russia e la CSI assuma un ruolo attivo e costruttivo nella comunità internazionale. Il lettore del rapporto è portato a indurre che, dal punto di vista di Primakov, anche qualcosa meno che la piena indipendenza andrebbe altrettanto bene per i NSI, magari con la Russia "democratica" che mostra loro la via verso le riforme e la democrazia.x

Un alleato naturale per questo modo di vedere il futuro della politica estera russa nella CSI può essere trovato nell'estrema destra nazionalistica e nelle forze armate—i due gruppi sono  in parte sovrapposti. Nelle elezioni del Dicembre 1993, l'estrema destra dei Liberali Democratici di Zhirinovskiy ricevette dai quadri delle forze armate una percentuale di voti sensibilmente maggiore di quella ottenuta a livello nazionale.xi Anche i Comunisti trovano conveniente appoggiare le richieste dei Liberali Democratici in politica estera—questa può essere interpretata come una buona applicazione della classica regola tattica leninista de "un passo avanti, due passi indietro" per far cadere il presidente Jeltsin. Nonostante il rovescio dell'Ottobre 1993, questa improbabile alleanza è divenuta via via più spavalda nei mesi successivi alle elezioni di dicembre. 

In ogni caso, quale delle tre scuole (Occidentalista, pan-Slavista o Euroasiatica) prevalga (ed anche se non prevalesse nessuna, e la Russia continuasse a barcamenarsi, per così dire, in mezzo al guado) l'influenza della Russia nel cosiddetto "vicino estero" continuerà a crescere. Infatti, sia gli Occidentalisti, sia i pan-Slavisti sostengono che "Russia" voglia dire essenzialmente il vecchio impero russo, magari con qualche rinuncia riguardo a vecchie provincie zariste ad ovest (Polonia) e a nord (Finlandia, paesi baltici).

La differenza è che, contrariamente a quanto accadeva con gli stati confinanti con la Germania di Weimar, la maggior parte dei NSI interessati, magari non per libera scelta ma per mancanza di alternative, avvallano l'ascesa della Russia—quando, addirittura, non la incoraggiano. Pertanto, si può affermare che la crescita del potere della Russia nei confronti del "vicino estero" sia una variabile pressoché indipendente nel panorama geopolitico europeo. 

In parte come espressione di questo cambiamento di pressioni al vertice, la manifestazione più palese del crescente peso della Russia  si è venuto manifestando nelle operazioni cosiddette di "mantenimento della pace" (Peacekeeping) della Russia nella CSI. Il Ministro degli Esteri Kozyrev ha dichiarato che la Russia agisce perché le viene chiesto, e lo fa sotto l'ombrello della CSI, che egli vorrebbe essere considerata una legittima organizzazione internazionale. Legittimità che pure viene contestata, ma che non può in nessun caso pretendere di divenire legittimante: quest'ultima prerogativa spetta all'ONU e non alle organizzazione internazionali regionali, se pure tali riconosciute nell'ambito del capitolo VII della Carta.

La visione di Kozyrev è ragionevolmente credibile per quanto concerne l'intervento russo in Tadjikistan: qui, una forza veramente internazionale sta operando con una relativa base relativamente ampia di consenso delle parti. Ma questo non è il caso il altre aree dove la Russia sta conducendo operazioni di "peacekeeping" sotto l'egida della CSI, ed in particolare nel Caucaso. Queste operazioni sono un esempio concreto della mancanza di una vera partecipazione internazionale in operazioni etichettate "CSI". Questa è la principale ragione per cui è difficile per la CSI ottenere il riconoscimento di organizzazione internazionale in base al capitolo VII della Carta dell'ONU.

Una considerazione finale: a prescindere dal grado di legittimazione internazionale che riusciranno ad ottenere, le operazioni di "peacekeeping" russe nella CSI difficilmente potranno essere mantenute ad elevati livelli di impegno militare. Le forze armate russe sono piagate da forti carenze di manutenzione e di risorse di ogni tipo, ivi comprese quelle umane, dovute a diserzioni alla leva che in alcune regioni raggiungono la quasi totalità dei coscritti.xii Se finora gli interventi sono stati coronati da relativo successo, questo è anche dovuto al fatto che essi si sono sviluppati su scala relativamente ridotta; se tali interventi si dovessero moltiplicare, o se qualcuno tra essi dovesse particolarmente complicarsi, le forze ivi impegnate potrebbero incappare in imbarazzanti sconfitte.

Prospettive per il futuro

Alla fine del 1994, tutti i NSI, anche se spesso con riluttanza, e per ragioni diverse, cercano di rafforzare la propria sicurezza attraverso maggiori legami con la Russia. Anche dal punto di vista economico, Mmosca rimane un punto di riferimento obbligato. In alcuni casi, i NSI hanno esplicitamente espresso chiare aspettative a questo riguardo. In altri casi, essi sono stati obbligati a rivolgersi a Mosca dalle circostanze—la crescente pressione politica di Mosca e la mancanza di alternative.

È improbabile, tuttavia, che i NSI dimostreranno gratitudine per i benefici che eventualmente riceveranno. I leader dei NSI (in buona parte ex-dirigenti del partito comunista sovietico) comprendono bene che solo la Russia potrebbe offrire loro la sicurezza di cui hanno bisogno, ma temono che una re-integrazione formale farebbe loro perdere, potere, prestigio, lo status internazionale recentemente acquisito e, forse, anche l'identità—per i propri neonati stati e per sé stessi in persona.

Pertanto, è probabile che questi capi di stato cercheranno di mantenere, almeno sul piano nominale, l'indipendenza dei rispettivi stati. Rinunciarvi sminuirebbe il loro prestigio e ruolo personale. Allo stesso tempo, essi saranno costretti a cercare protezione e risorse a Mosca. In altre parole, essi cercheranno la quadratura del cerchio: questo non è un fatto raro in sé nella storia della politica internazionale, ma difficilmente l'obiettivo viene raggiunto. Data la debolezza negoziale con cui i NSI si misureranno nel tentativo, è improbabile che lo sarà questa volta. I NSI potranno rimanere nominalmente indipendenti (dopotutto, Ucraina e Bielorussia hanno sempre avuto un proprio seggio all'Onu) ma, se le tendenze attualmente in corso continueranno, i propri destini saranno sempre più legati a quello della Russia.

Se e fino a che punto ciò avverrà attraverso il meccanismo della CSI, è solo relativamente importante. Forse la CSI si consoliderà fino a divenire una credibile organizzazione internazionale regionale, ma questo sembra poco probabile. Più probabile è invece che diventi uno strumento attraverso il quale la Russia potrà esercitare la propria pressione politica in modo che questa risulti più presentabile al mondo esterno, ed in particolare all'Occidente.

Forse i NSI manterranno quindi la propria indipendenza, almeno sul piano nominale. Forse una CSI dominata dalla Russia si vedrà conferiti poteri sovranazionali in alcune aree ma non in altre, e la partecipazione dei NSI nelle varie materie di cooperazione nella CSI sarà difforme: ma mentre una CSI á la carte potrà sortire l'effetto sperato dalle parti contraenti nel breve termine (consentire alla Russia di riasserire la propria influenza e ai NSI di mantenere bandiera ed inno nazionale). Ma non potrà eludere a lungo la questione fondamentale se questi stati rimarranno effettivamente sovrani o se (come sembra via via più probabile) essi diverranno di nuovo parte della Grande Russia. 

Qui ci riproponiamo di analizzare in maggiore dettaglio la politica estera della Russia verso quest'area geografica. È evidente che dagli sviluppi di questa dipende in buona misura il futuro della stabilità in Europa, e, di più, se l'Europa si avvia verso una nuova bipolarizzazione (Occidente e CSI, con forse un'area grigia tra i due) oppure verso una multipolarizzazione frammentaria e discontinua. L'interesse occidentale è palese, ma i pareri discordano su come i nostri interessi sarebbero meglio protetti: da una nuova divisione in blocchi, anche se non necessariamente in conflitto tra di loro? o da un'Europa frammentata, che interponga il maggior spazio possibile tra Occidente (comunque definito) e Russia?

La politica estera della Russia verso il "vicino estero"

Nuove tendenze nella politica estera russa

I paragrafi che seguono tratteranno le trasformazioni in corso nella politica estera russa e le sue implicazioni per l'Occidente. È quello che è stato a volte definito il "periodo romantico" delle relazioni post-sovietiche tra Russia e Occidente  finito? È la rinnovata dinamicità russa una nuova minaccia per la sicurezza occidentale? È in corso una ricostituzione, de facto se non de jure, della vecchia URSS? Quali sono le opzioni politiche per l'Occidente?

Le trasformazioni del post-1991, è stato detto, hanno messo la Russia in una situazione di equilibrio instabile "tra Impero e democrazia".xiii Secondo questa tesi, non è ancora chiaro se la Russia post-comunista diventerà uno stato veramente democratico (con conseguenti buone relazioni con l'Occidente) o continuerà a percorrere la strada imperiale della Russia zarista e dell'URSS (producendo così nuovi attriti e conflitti internazionali).

L'alternativa non è però così chiara e definita come la si vorrebbe porre. Esiste veramente un quid-pro-quo tra democrazia e impero? Probabilmente no. Molte democrazie sono state potenze imperiali. Non ci sono ovvi motivi per ritenere che la Russia, anche se completamente democraticizzata, non dovrebbe nutrire mire espansionistiche. Anzi, con il consolidamento della democrazia (e con il concomitante sviluppo dell'economia di mercato) l'influenza internazionale della Russia presumibilmente aumenterà. Ed infatti, mentre le riforme economiche sono ancora lungi dal produrre risorse economiche fresche da mettere a disposizione di un'ambiziosa politica estera, Mosca si sta già predisponendo a giocare un ruolo da grande potenza nello scacchiere internazionale. Questo si verifica particolarmente nei confronti dei NSI della CSI, ossia le ex-repubbliche sovietiche meno i tre stati baltici—a cui, almeno per il momento, la Russia sembra aver più o meno "rinunciato" (ma per quanto tempo?) dal punto di vista geopolitico. A marcare il significato particolare che Mosca attribuisce a questa regione, è divenuto di uso comune in Russia, anche a livello ufficiale, il termine "vicino estero", che già in sé lascia trasparire una prerogativa speciale, una sorta di implicito diritto di prelazione da parte di Mosca.

In realtà, si potrebbe argomentare che la vera alternativa per la Russia non è tra democrazia e impero, ma piuttosto tra l'integrazione internazionale (ivi compresa la cooperazione con l'Occidente) ed il nazionalismo, russo o pan-slavo che sia. Le due ultime variabili possono conciliarsi con ciascuna delle prime due. Semplificando, si potrebbe dire che, durante i suoi primi due anni di esperimenti con la democrazia, la politica estera russa ha zigzagato tra integrazione internazionale e nazionalismo. Nel 1992 la Russia esplicitamente elevò al massimo livello di priorità le relazioni con l'Occidente. Il Presidente Jeltsin ed il Ministro degli Esteri Kozyrev diressero questa fase con mano ferma, superando le resistenze interne. Nel 1993, tuttavia, si sono verificati alcuni cambiamenti importanti: la Russia, economicamente prostrata e politicamente frustrata, cominciava a cercare opportunità internazionali per ereditare, almeno in parte, la statura geopolitica dell'URSS.

Il problema per la dirigenza di Mosca era come fare ciò senza antagonizzare l'Occidente, ed in particolare gli Stati Uniti, nel momento che Mosca cercava di ridare vita, almeno sul piano retorico, alla cooperazione internazionale con i vecchi alleati della Seconda Guerra mondiale—più, ovviamente, la Germania. Ma la Russia si presentava su un piano di debolezza nei confronti delle forti democrazie occidentali. Il Parlamento e l'allora vice-presidente Rutskoj sfidavano apertamente questa impostazione di Yeltsin e Kozyrev, che interpretavano troppo accondiscendente verso l'Occidente, e chiedevano, riscontrando ampi consensi, di far sì che la Russia tornasse ad essere protagonista. Nel Gennaio 1993 Jeltsin faceva in buona parte propria questa impostazione; la Russia procedeva quindi a ridimensionare l'attenzione verso Occidente e a concentrarla verso i NSI, e particolarmente quelli con forte presenza etnica russa, adducendo per questo due motivi fondamentali: il primo era la forte presenza etnica russa in molte di quelle aree (oltre 25 milioni di Russi vivono oggi all'"estero" nella CSI). Il secondo motivo era che la Russia doveva aiutare i NSI a difendere i propri confini, che essi stessi non erano evidentemente in grado di proteggere da soli: e questo sia nell'interesse dei paesi interessati, sia della Russia stessa, che vedeve così allontaanata la propria frontiera di sicurezza fino ai confini ex-sovietici.

Come si inserisce questa concezione del "vicino estero" di Mosca nella visione generale russa della sicurezza europea? In una certa misura, è possibile che si stia verificando una risurrezione della vecchia idea sovietica della "sicurezza pan-europea", tramite la quale l'URSS voleva diluire l'efficacia della NATO e contemporaneamente marginalizzare il ruolo degli USA in Europa. Recenti affermazioni del ministro della Difesa russo Graciov fanno pensare che la nuova Russia, non potendo realisticamente pensare di far parte della NATO nel prevedibile futuro e neanche potendo impedire un possibile allargamento di questa verso altri PECO, voglia cercare di indebolirla invischiandola in una rete di corresponsabilità (se non addirittura, come era apparso verso la metà del 1994, di subordinazione) con la CSCE. Se questo tentativo avesse successo, il potere relativo della Russia in Europa ne risulterebbe naturalmente rafforzato. 

È probabile però che questo tentativo sia destinato a fallire come quelli precedenti. Tuttavia, dal fatto stesso che sia avvenuto, si deduce che sarebbe ingenuo per l'Occidente pensare che la politica estera di una grande potenza come la Russia (ancorché indebolita e non più ostile come prima) possa essere sempre in sintonia con le percezioni di sicurezza dei paesi occidentali. L'Occidente per questo non può aspettarsi, e quindi non dovrebbe cercare di ottenere, l'accordo della Russia su ogni questione, o crisi, con implicazioni di sicurezza che si possa aprire in Europa. Cooperare con la Russia (il che è auspicabile ed in alcuni casi indispensabile) non vuol dire necessariamente essere d'accordo su tutto (il che non è realisticamente pensabile).

In questo senso, il problema per le democrazie occidentali all'indomani della Guerra Fredda è simile a quello cui si trovarono di fronte le potenze vincitrici della Prima Guerra mondiale: come reintegrare una grande potenza sconfitta nel sistema internazionale. Il problema è semmai più grave nel 1994 che nel 1919, perché la Russia non è stata sconfitta militarmente. A Versailles i vincitori scelsero una goffa via di mezzo: essi umiliarono con arroganza la Germania sconfitta, l'accusarono ingiustamente di aver scatenato il conflitto, ma non la occuparono e non ne prevennero la rinascita economica e militare—che, date quelle premesse, sarebbe stata inevitabilmente ostile. Oggi l'Occidente vede con favore (anche se fa poco per favorire) il tentativo di rinascita economica russo, ma se questo avrà successo l'Occidente dovrà affrontarne le conseguenze politiche e militari.

Sarebbe illusorio pensare che una Russia economicamente solida sarebbe politicamente acquiescente. La Russia avrà le sue legittime ambizioni, e queste dovranno essere appropriatamente collocate nel panorama internazionale. Il pericolo è che, mutatis mutandis, la Russia post-comunista possa ripetere il precedente della Germania di Weimar: economicamente e politicamente riformata, ma isolata e ostracizzata all'estero.

Interessi fondamentali e strumentalizzazione politica

Il governo di Mosca giustifica formalmente il proprio crescente coinvolgimento nell'ex-URSS in base a quattro argomentazioni fondamentali, tutte definibili in termini negativi piuttosto che positivi. Mosca sostiene di dover intervenire allo scopo di prevenire:

i) abusi nel campo dei diritti umani;

ii) la proliferazione delle armi nucleari; 

iii) il diffondersi del fondamentalismo islamico;

iv) una possibile conflagrazione dei conflitti regionali.xiv 

Nel perseguire questi obiettivi, sostiene Mosca, la Russia sta rendendo un prezioso servizio alla comunità internazionale, e pertanto non solo non dovrebbe essere ostacolata, ma dovrebbe invece essere ricompensata sia in termini finanziari, sia con un'adeguata legittimazione internazionale del suo operato.

In realtà, la Russia ha manipolato, strumentalizzandoli, i conflitti locali tra i NSI (gettando alternativamente acqua o benzina sul fuoco, decidendo di volta in volta a secondo dei propri interessi) allo scopo fondamentale di espandere l'influenza russa. Come minimo, data la limitata capacità russa di agire mentre il paese attraversa gravi travagli interni, questo ha però voluto negare a potenziali competitori regionali—come la Turchia, l'Iran, il Pakistan e la Cina—di acquisire influenza a loro volta. I cosiddetti interventi russi di "peacekeeping" nella CSI sono stati uno strumento verso il conseguimento di questo fine.

Ma il "peacekeeping" russo è anche, in grande misura, importante per fini interni. Sia che riesca in qualche misura a raggiungere i quattro obiettivi ufficiali elencati sopra, sia che porti ad un'almeno parziale espansione dell'influenza politica russa, sia che non riesca alla fine ad ottenere nessuno dei due obiettivi, il solo fatto che la forze armate russe siano impegnate nel "peacekeeping" comporta il rafforzamento di un'identità professionale, di un senso di appartenenza, di una raison d'etre che i militari russi avevano perso dopo la crisi del 1991. Avendo la Russia pressoché completato il ritiro dall'Europa orientale e dai paesi baltici, e trovando i soldati al loro ritorno un'economia disastrata e poche possibilità di lavoro nel settore civile, e persino difficoltà a reperire un alloggio, il problema di cosa fare con le divisioni che si smobilitano probabilmente richiederà tempo prima di poter cominciare ad essere risolto in modo definitivo.

In questo senso, la politica russa verso il "vicino estero", piuttosto che di mantenimento della pace, potrebbe essere meglio definita di mantenimento dell'orgoglio dei militari russi (e, più in generale, del complesso militare industriale). In quest'ottica, se il tentativo avrà successo, il "peacekeeping" potrà divenire una preziosa fonte di stabilità interna in Russia, perché un "establishment" militare più stabile sarebbe un interlocutore più prevedibile e probabilmente costruttivo per l'Occidente. 

Viceversa, se le forze armate russe dovessero, per così dire, andare alla deriva, aumenterebbe il pericolo che tra di esse possano sorgere raggruppamenti corporativi, magari con forti caratterizzazioni politiche di tipo nazionalistico, che potrebbero indebolire il potere centrale fino a rovesciarlo. Alcuni capi carismatici potrebbero cercare di ricostruire l'orgoglio perduto nell'unico modo in cui sarebbero capaci di farlo, e cioè tramite pressioni per una politica estera più aggressiva o comunque meno accondiscendente verso l'Occidente. Una ritrovata fiducia nella propria dignità, invece, darebbe ai militari una maggiore propensione nella conservazione delle caratteristiche fondamentali dell'assetto geopolitico del dopo Guerra Fredda (e cioè un sostanziale controllo democratico da parte dei civili della politica interna, relazioni cooperative con l'Occidente ed il rispetto di un'area dei PECO effettivamente indipendente).

In questa luce, i militari sono di importanza fondamentale per la politica estera russa. Il morale è mediamente basso, le diserzioni crescono e i mezzi scarseggiano, ma nel frammentato panorama politico russo, essi rimangono comunque, nonostante i problemi che li affliggono, il gruppo politico più coerente. Ciò resta vero anche se sono stati indeboliti dai tagli al bilancio, dall'abolizione dei privilegi di cui godevano durante l'era sovietica, e pure se non necessariamente uniti su ogni singolo aspetto della politica estera. Ma le forze armate sono oggi più libere di ieri politicamente. 

Durante l'era sovietica, essere erano subordinate al Partito Comunista, che ne nominava i vertici e le controllava tramite la capillare rete di commissari politici. Ora, invece, le forze armate hanno acquisito una connotazione politica indipendente. Questa caratterizzazione è apparsa chiaramente, per esempio, durante la rivolta dell'Ottobre 1993, quando gli alti comandi esitarono non poco prima di concedere il proprio appoggio al presidente Jeltsin. E quando tale appoggio infine accordarono, non fu per semplice obbedienza al potere costituito (e la cosa era resa ancora più confusa dal fatto che non fosse del tutto chiaro a nessuno chi tale potere impersonasse) ma per scelta politica.

Conseguentemente, i militari sono oggi tra i pochi che possono vantare un credito politico nei confronti del presidente Jeltsin. L'appoggio a quest'ultimo rimane quindi condizionato. Egli è visto, per ora (fine 1994), come la migliore garanzia di stabilità politica interna, e quindi di sicurezza, ma questa percezione potrebbe facilmente cambiare.xv Mentrerano e il presidente ed il ministro degli esteri che gestivano la politica estera russa nei primi due anni immediatamente successivi alla caduta dell'URSS, oggi i militari sono co-decisori a tutti gli effetti.

La situazione in Ucraina

Ai fini della nostra analisi, il parametro più rilevante da analizzare nella CSI, dopo la politica estera della Russia nell'area del "vicino estero" di cui si è detto sopra, è senza dubbio il futuro dell'Ucraina. Potrà, e come, questo paese rimarrà indipendente? Diverrà l'Ucraina internamente stabile o invece sarà travolta dalle divisioni etnico-politiche e dal tracollo economico? Come si svilupperanno i rapporti bilaterali con Mosca? La risposta a questo quesito è di fondamentale importanza per gli interessi della vicina Russia e quindi per il futuro della sicurezza dell'intero continente.

Affari Interni

Dopo tre anni di indipendenza, solo i primi timidi passi sono stati compiuti nella direzione di una vera riforma economica. Kiev ha appena firmato un accordo con il fondo monetario internazionale che dovrebbe aprire la strada al finanziamento internazionale per ulteriori sforzi in questa direzione. Sono in corso di redazione leggi e decreti per la liberalizzazione dei prezzi e la riduzione dei sussidi alle industrie in perdita. Il presidente Kuchma sembra essere più sensibile alla necessità di cambiamento ora di quando non era primo ministro, almeno sul piano retorico. Tuttavia, egli ha nominato ben pochi riformatori nel governo, ed il Parlamento resta fortemente influenzato dal rinato Partito Comunista, il più grande e meglio organizzato dei gruppi parlamentari.xvi

Lo stato dell'economia continua a peggiorare:xvii il Pil è diminuito del 26% nella prima metà del 1994; la produzione industriale del 36%; quella di beni di consumo del 40%. Meno si sa di quella agricola, ma i danni in quel settore sembrano essere minori (molta produzione viene consumata sul posto e non contabilizzata, e l'Ucraina non ha sofferto di carestia alimentare) anche se solo il 2% della terra è stata privatizzata e la produttività è minima. I salari reali sono calati del 31% rispetto ad un anno fa.

La politica monetaria ha avuto una salutare correzione in senso restrittivo negli ultimi mesi dell'amministrazione Kravchuk, ed è responsabile almeno in parte della contrazione economica. D'altro canto, la stretta creditizia ha reso possibile il calo dell'inflazione (che era giunta quasi a livelli iperinflazionistici) al 6% mensile. Il neo-presidente Kuchma avrà però difficoltà a continuare tale politica, tuttavia, sia perché ulteriori sacrifici che questa imporrebbe sulla già provata popolazione, sia perché ad essere colpita più duramente è la base di supporto più importante per Kuchma: l'industria pesante, ivi compreso il complesso militare-industriale, che secondo stime correnti da solo ammonta a circa il 30% di tutto il settore industriale del paese.

Sul piano meramente politico, restano importanti divisioni tra l'est del paese (più russo, o russificato), l'ovest (più nazionalista e pro-occidentale), e la Crimea (che è un caso a sé). Ma una certa recente attenuazione degli attriti tra le parti sembra aver fatto recedere, almeno per il momento, il pericolo di una definitiva spaccatura nel paese.

Sul piano militare, la nomina, per la prima volta, di un ministro della difesa civile, viene generalmente interpretata come una tappa miliare nella costruzione di rapporti veramente democratici tra civili e militari. Lo stesso dicasi per la ristrutturazione in corso in tutta la piramide gerarchica della difesa, che pone l'Ucraina più in linea con i criteri occidentali di controllo delle forze armate da parte del potere politico democraticamente eletto. 

Relazioni con la Russia

Buone relazioni tra Ucraina e Russia sono una condizione indispensabile per la stabilità nella regione dell'Europa centro-orientale e dell'Europa tutta. Pertanto, ed anche per il fatto che attraverso l'Ucraina l'Europa occidentale riceve petrolio e gas dalla Russia, il miglioramento di queste relazioni è nell'interesse dell'Occidente. 

Un trattato bilaterale di amicizia e cooperazione con la Russia è attualmente in fase di negoziazione, e viene descritto da entrambe le parti come quasi completato. I nazionalisti ostaggiano questo trattato, che vedono come uno strumento di influenza russa sul paese che ricorda troppo da vicino i vecchi trattati di amicizia e cooperazione che suggellavano i rapporti "fraterni" tra gli "alleati" del Patto di Varsavia. Il presidente Kuchma, invece, sostiene che il trattato implicherebbe un esplicito e definitivo riconoscimento dell'Ucraina come un interlocutore internazionale a pieno titolo da parte della Russia, e quindi rafforzerebbe l'indipendenza e la sovranità del paese. 

L'attuale miglioramento delle relazioni, particolarmente per quanto concerne le questioni della Crimea e della flotta del Mar Nero, va salutato quindi con soddisfazione.  La richiesta della Crimea (formalmente "regalata" per decisione di Khrushciov dalla Russia all'Ucraina nel 1954) di riunificazione con la Russia non è stata spinta con vigore nei mesi recenti, anche perché le varie fazioni crimee si sino più che altro combattute fra di loro.

Per quanto concerne la flotta, un accordo sembra alle porte. Probabilmente, ad una una divisione delle unità, seguirà un'affitto dell'Ucraina alla Russia delle proprie navi, in cambio del cancellamento (anche se forse non totale) del debito ucraino verso Mosca e di un qualche accordo per la continuata fornitura di idrocarburi. Queste navi, però, secondo l'accordo in fieri, proteggerebbero anche le acque ucraine. La Russia dovrebbe inoltre ottenere l'accesso al porto di Sevastopol, in Crimea. Si avrebbe quindi, in effetti, una flotta nuovamente unificata.

In conclusione, anche se restano tensioni latenti e questioni irrisolte, sembra che la crisi bilaterale del 1992-1993 sia in via di attenuazione. È probabile che i rapporti continueranno a migliorare, sia per motivi economici, sia per comuni interessi militari (mantenimento della flotta nel Mar Nero) sia per la profonda comunanza culturale tra i due popoli. Inoltre, l'Ucraina, anche se con riserve, sembra essere meno critica verso le operazioni di "peacekeeping" russe nella CSI.

Ciononostante, Kuchma cercherà di mantenere l'indipendenza del paese. Da parte sua, la Russia sembra essere meno interessata di quanto avrebbe potuto sembrare qualche mese fa nella reintegrazione formale dell'Ucraina nella "Grande Russia", che sarebbe fonte di costi più che di benefici. In altre parole, Mosca sembra essere più interessata a mantenere una forte leva negoziale nei confronti di Kiev, e non a costringerla in ginocchio per poi doverla aiutare a risollevarsi! Per la Russia sarà più vantaggioso accrescere la propria influenza sull'Ucraina debole ed indipendente che essere costretta a dedicare preziose risorse al salvataggio della sua economia.

Implicazioni per l'Occidente

Anche se per motivi di Realpolitik, e non per l'altruismo ufficiale che si vorrebbe far credere, la Russia ha effettivamente contribuito a prevenire, in varia misura, il degenerare dei quattro pericoli (proliferazione, conflagrazione, fondamentalismo islamico, e abusi dei diritti umani, probabilmente in quest'ordine d'importanza) cui si accennava sopra. La questione ancora aperta è se i paesi dell'Occidente debbano o no prendere posizione nei confronti della politica russa verso il "vicino estero", e, se sì, quale debba essere questa posizione. 

Ma deve la posizione Occidentale (ammesso che, come sarebbe auspicabile, ce ne fosse una che raccogliesse un consenso tra i maggiori paesi dell'Alleanza atlantica) essere basata sulle intenzioni dichiarate del governo di Mosca, oppure sul suo operato nell'area in questione?

I nostri interessi strategici e capacità di risposta portano a concludere che ogni presa di posizione in questo campo si debba basare pragmaticamente, sulle modalità e le ripercussioni della politica russa. In altre parole, il ristabilimento di un alto grado di influenza russa nella regione non è positivo o negativo in sé; dipende dalle conseguenze che esso avrebbe per la stabilità in Russia e la sicurezza europea più in generale. 

In ogni caso, sarebbe velleitario pretendere di impedire alla Russia di portare avanti una sua politica regionale che non può prescindere dai propri forti interessi di tipo politico, strategico, economico. L'Occidente non ha i mezzi, e ammesso che li avesse non avrebbe la volontà politica, per contrastare la Russia nelle regioni a lei contigue, soprattutto in Asia e nel Caucaso. Ma accettare questo limite non vuol dire lasciare a Mosca carta bianca e campo libero.

A differenza di quanto accadeva con il Patto di Varsavia, quando l'Occidente non aveva contatto alcuno con i paesi satelliti, e quindi non poteva influenzarne il comportamento internazionale, oggi il Consiglio di Cooperazione del Nord Atlantico (NACC) la Partnership for Peace della NATO offrono strumenti per intervenire direttamente presso i NSI. Questo pone l'Occidente in grado di influenzare, anche se solo in parte, il ruolo della Russia verso di essi.

A proposito del quale è necessaria un' altra considerazione, di tipo più generale. Se la Russia vedesse accettato (se non proprio autorizzato o legittimato) il proprio "intervento di pace" nel "vicino estero", essa potrebbe cambiare il proprio atteggiamento verso il peacekeeping in generale. Da chiedersi qui è se un accordo politico sull'area CSI porterebbe Mosca ad essere più cooperativa in altre aree di maggiore interesse strategico per l'Occidente. Per esempio, Mosca ha, con riluttanza, accettato il peacekeeping (ed ha rifiutato il peacemaking) in Bosnia-Erzegovina. Questa riluttanza è dovuta anche al fatto che questi interventi potrebbero stabilire un precedente sulla base del quale i Caschi Blu potrebbero in linea di principio essere un giorno spediti a portare a termine missioni analoghe nel "vicino estero", interferendo così con l'influenza russa in quei paesi. Ma se la Russia vedesse in qualche modo assicurato un suo ruolo legittimo in quest'area geografica, essa potrebbe più facilmente riconciliarsi con "precedenti" che potrebbero crearsi come conseguenza dell'intervento internazionale (con coinvolgimento ONU, CSCE o NATO che sia) altrove.

Inoltre, in futuro, la Russia potrebbe anche accettare di cooperare in queste missioni con forze provenienti da paesi al di fuori della CSI. Questa evenienza, al momento apparentemente remota, potrebbe verificarsi se: a) le forze armate russe, anche con l'apporto (difficilmente più che nominale) di altre forze CSI, non riuscissero ad acquisire e mantenere il controllo delle zone interessate alle operazioni;xviii e b) come conseguenza di a), ci dovesse essere un pericolo di conflagrazione di conflitti periferici alla stessa Russia.

Anche se con riluttanza, Mosca potrebbe preferire perdere l'esclusività del controllo sulle regioni coinvolte ma proteggere l'integrità del paese. Forze ONU, in questo caso, (e se i paesi membri di quell'Organizzazione ne rendessero di disponibili in quantità e qualità sufficienti, il che non sarebbe facile!) potrebbero essere spiegate nel "vicino estero" accanto a forze CSI. Questo spiegamento congiunto CSI-ONU potrebbe non essere importante in sé e per sé, ma per il fatto che contribuirebbe a rendere la Russia più cooperativa in missioni analoghe altrove, come in Bosnia-Erzegovina, dove gli interessi dei paesi occidentali sono, e saranno, più direttamente coinvolti.

Questa linea di pensiero, naturalmente, dà per scontato un comportamento razionale da parte di Mosca: meglio coinvolgere l'ONU (e quindi l'Occidente) che perdere il controllo del "vicino estero" e con esso, magari, della periferia russa. Tale scelta, tuttavia, non deve naturalmente essere data per scontata. Essa potrebbe essere ostacolata, per esempio, dai militari russi, che potrebbero invece sfruttare le difficoltà militari per insistere ed ottenere una maggiore quota di risorse economiche nazionali per poter compiere ogni missione richiesta nel "vicino estero" senza quelle che essi definirebbero "interferenze internazionali" nella regione.



Note: vedi testo originale



30 June 1994

The Storyboards of Palau

While in Micronesia and Palau I bought some woodcarvings. The most important among them is a Palauan storyboard. These are high quality works of art made by local artists on hard wood, and their subjects are local legends, more legends are here.

The storyboard I bought tells the legend of Osile Ra Ulong, which I report below as taken from the National Palau Museum website.

Osilek was the chief of Ulong. Very wealthy, he was known to have the biggest fish net in all of Palau. People envied him for his fast canoes, his many servants, and his wealth. Every mother wanted him for a son-in-law. One day, he fell in love with a beautiful young lady named Oreng, but she was already in love with young Ngiramariar, a poor fellow from her village. As traditions dictated that marriages were to be arranged, Oreng was forced to marry Osilek when he proposed. Her mother said, "Oreng, don't you want to marry rich Osilek and give your family a happier life?" So Oreng did as her mother decided. However, poor Ngiramariar was heartbroken when he became aware of the situation.

Oreng went to live with her new husband on his island. One day, a sad and lonely Oreng went on a walk around the beaches of the island, then saw a coconut cup with oil floating toward her. This was a sign that her sweetheart was either sick or dead, and she immediately started plans to get back to her village and see Ngiramariar. She told her husband that she wanted to go to visit her parents and her husband approved.

On her arrival, she heard that Ngiramariar was dead so she went straight to the house where the funeral was held. She asked the family if she could see Ngiramariar under his death blanket to say her farewells and present him with her gifts. Permission was granted, but as she took a long time to do so, the family asked someone to check Oreng. They found her embracing Ngiramariar, but she was already dead.

A messenger was immediately dispatched to Osilek with the sad news. Osilek was sitting on his cliff lookout point and saw the canoe coming in a hurry. He immediately knew that his beloved Oreng was dead. He cursed and stomped his feet so hard that he lost his balance and fell into the sea and turned to stone. People still say that this particular stone can still be seen on a visit to the island.

My very own storyboard from Palau



21 June 1994

Dive n. 209: Kensho Maru, Chuuk Lagoon, 31m, 40'

Click on the drawing to enlarge
I did this dive alone with my guide Johnny, a local Chuukese who knows this wreck like the back of his hand. He takes me around the dark, silty bowels of the ship with unfailing dexterity. We visited the engine room, where all kinds of tools are still neatly hanging on their racks. The radio room is in great shape, the big apparatus still on its feet. Lots of plates and bowls lying around.

Tea cup in the Kensho maru


Immersione con Johnny, guida locale. Sono da solo, gli altri hanno preferito tornare sul Betty. Johnny conosce il relitto come le sue tasche, mi porta in giro nel buio con grande sicurezza. Andiamo in sala macchine, poi in sala trasmissioni, dove l'enorme apparato radio è ancora tutto intero. Molte suppellettili, coppette di ceramica, vasellame.

Buy this book on Operation Hailstone, the attack by American navy on Chuuk in February 1944.




20 June 1994

Dive n. 207: Yamagiri, Chuuk Lagoon, 30m, 35'


Interessante elica di motore, e gli enormi proiettili da 18 pollici (46 cm) i più grandi mai costruiti e destinati alle corazzate Yamato e Musashi che stazionarono a Truk nel 1943.



18-inch shells



Artillery shells



Spare propeller




You can watch a video by Andrew Lee here

Dive n. 206: Fumizuki, Chuuk Lagoon, 33m, 35'

Fumizuki in 1926





Drawing by the Thorfinn yacht



Dive on the cruiser Fumizuki.

The Fumitsuki was a Mutsuki Class Destroyer built in 1926, 320ft/97m long with a gross tonnage of 1,913 tons normal, and 1,590 tons light after reconstruction. She was driven by 2-shaft Parsons geared turbines and 4 Kampon boilers. She could carry a complement of 150 officers and crew. She was one of only two real Japanese Navy combat ships sunk in Truk Lagoon.

She was capable of over 33.5 knots fully loaded, but was under repair at the time of her demise. The name translates as “the 7th month of the moon calendar when rice/flowers ripen.” Information from Trukwreckdiving.com

I can see the railway used to move equipment of the bridge and torpedo launchers.




Fumizuki evading attack during Operation Hailstone


Railway to move shells on ship

Torpedo launchers

19 June 1994

Dive 203: Unkai Maru

Military transport ship built in Newcastle in 1905 and sold to a Japanese shipping company in 1921. Requisitioned by Imperial Japanese Navy for the war.

U.S. newspaper aboard from time Japan and U.S. were still neutral

Gas mask


American newspaper from California!




See this video by Rod MacDonald on the Unkai Maru

Dive n. 204: Rio de Janeiro Maru, Chuuk Lagoon, 33m, 40'



Drawing by the yacht Thorfinn

Interesting dive on the Rio de Janeiro Maru where I can photograph the hugh props and tons of bottles of sake.

Stay tuned for more pics as I scan them...

18 June 1994

Dives n. 199, 200, 202: Nippo Maru, Chuuk Lagoon




Three memorable dives. I could see lots of artillery pieces by the stern, a tank by the bow, and the beautifully preserved pilothouse

Artillery piece

Command bridge

Tank

Dive n. 201: Sankisan Maru, Chuuk Lagoon, 23m, 54'

Click on the picture to view it in full size

Drawing by the Thorfinn



In this wreck of transport ship Sankisan I could see and photograph tons of truck tires, mountains of bullets and lots of airplane engines.

My pictures are being scanned... to be included soon!

15 June 1994

Dives n. 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 208: Shinkoku Maru, Chuuk Lagoon, 30m, 35'

Largest divable wreck in Truk. It was an oiler.



Drawing by Thorfinn


















The Shinkoku Maru is a fascinating dive. I found most interesting my visit to the galley.

Also of significance is the operating room, with the bed still almost intact.

You can watch two interesting videos on the Shinkoku here on Vimeo (see especially those by Pete Peterson) and here on Youtube .

Engine telegraph




Dives 188, 189, 190, 191 took place on 15 June. Dives 192, 193 and 194 were on 16 June. Dive 208 on June 20.

13 June 1994

Dives n. 178-187 e 195-196: Fujikawa Maru, Chuuk Lagoon



Oggi 13 giugno, domani 14 Giugno ed il 17 1994 ho fatto 8 immersioni sul relitto del Fujikawa Maru, forse il più interessante dei relitti di Chuuk. La nave fu affondata durante l'Operazione Hailstone il 17-18 Febbraio 1944.

Bullets

Engine piston cylinder

Telephone

Wall light

12 June 1994

Dive sites of cruise in Chuuk Lagoon on Truk Aggressor, 13-21 June 1996


Today I arrive in Chuuk (formerly known as Truk) Lagoon for ted days of diving aboard the Truk Aggressor yacht. In the map above you can see the location of the wrecks I will be visiting. I am adding photos and commentary as I complete my research and scan my slides (in 2013)... stay tuned!

31 May 1994

Vital and National Security Interests After the End of the Cold War

This post is the introduction to a collective book I edited in 1994. You can buy the book on Amazon.



Synopsis

Since the end of the Cold War, a contradiction has developed in the way security problems are approached in Europe: on the one hand, there is a generalized tendency toward multilateral solutions to vital European security problems; on the other, a renewed nationalist trend has emerged in the foreign policy focus as many states on both sides of the former Iron Curtain. But this contradic­tion is only apparent and can be resolved if security in Europe is redefined such that vital security interests are no longer national interests, and national security interests are no longer vital. Furthermore, West European and American security interests are more inter­twined in the new geopolitical scenario that emerged from the dissolution of the Eastern bloc than they had been, and the former socialist countries increasingly share their interests as well.

Vital and National Security Interests After the End of the Cold War
by Marco Carnovale

Security Institutions in Europe after the Cold War

Since the Cold War began to fade into history, a wide interna­tional consensus has developed on the need for the establishment of an institutionalized international system of cooperative security. In Europe, this has been particular­ly true among Western states and the Soviet Union—and later also among the states emerging from its dissolu­tion. Soviet President Mikhail Gorbachev began talking about the desirability of building a `Common European House' rather early on in his tenure, and one of the most common phrases at the twilight of the Cold War was the need for a common security `architecture'.

More recently, Central and Eastern European (C&EE) states have been in the forefront of initiatives to overhaul the European institutional structure. To a significant extent, and despite excruciat­ing subsequent disappointments, this broad consensus on principles has shaped the foreign policies of major interna­tional actors. Conse­quently, it has also influenced the thinking on and the develop­ment of the diplomatic and military instruments which are intended to serve those policies.

The need for a profound restructuring of international security institutions has come forcefully to the fore since the 1989 democrat­ic upheaval in Eastern Europe and the subsequent collapse of the Eastern bloc, which marked the end of the Cold War. These epochal changes highlighted the increasing inadequacy of existing institutions, which had been created to cope with what have now become non-issues: the United Nations (UN) to manage the post-World War II global geopolitical reorganization; the North Atlantic Treaty Organization (NATO) to deal with the Soviet threat; the Western European Union (WEU) to forestall the danger of a resurgent Germany and to consolidate a special relationship between France and the UK; and the Conference on Security and Coopera­tion in Europe (CSCE) to mitigate various aspects of a conflictual East-West relationship. Also the role of the European Community (EC), initially concerned only with the integration of member states, has evolved to the point where the nascent foreign and security policy of the European Union (EU) that was inaugurated with the entry into force of the Maastricht Treaty on 1 November 1993 now includes a greater opening toward security issues outside of the Union itself.

The urgency for stronger international security institutions has been further emphasized by the disappointing realization that the end of the Cold War did not make Europe `whole and free'. Rather, it produced a new array of conflicts. As of late 1993, several new post-Cold War wars have either broken out or seem about to explode. In many parts of Eastern Europe, the end of communism has been accompanied not by the flourishing of democracy but mainly by the virulent revival of old, long-repressed cleavages. As several old Cold War problems have been solved (mainly in the field of arms control and confidence-building) new problems have developed, in economic cooperation, sub-regional arms control, human rights, ethnic disputes, border disputes, etc.

International institutions have been widely seen as the most appropriate instruments for dealing with these new problems. In the West, the reasoning has been that the peaceful management of post-Cold War transition from confrontation to cooperation would not have been possible without multilateral arrangements and the momentous break-up of the Soviet bloc. Post-Soviet and East European states themselves, emerging from the isolation of Soviet times, have been eager to join whatever forum the West has been willing to accept them in. Existing institutions have been earmarked for additional responsi­bilities and expanded member­ship, and new institutions, such as the North Atlantic Coopera­tion Council (NACC) have been created ad hoc.

Since the end of the Cold War, international security institu­tions have already evolved; the UN has been increasing­ly active in various parts of the world, so far with mixed results; the CSCE has considerably increased in membership thus becoming truly pan-European; the EU and the WEU have been given increased responsi­bilities, at least on paper; in NATO, the debate among member states over the adaptation of the organization's missions to changing circum­stances is still on-going. The thorny issue of expanded member­ship is still on the table, if somewhat more muted, after the Summit of January 1994.i In some cases, old European institu­tions are even being considered as models for new ones in other parts of the world (e.g. the CSCE, which is sometimes envisaged as a model for the proposed creation of a Conference for Security and Cooperation in Asia).

An additional argument in favor of the multilateralization of security policies is that as contemporary problems become intrinsi­cally multidi­mension­al they require a multilat­eral approach. The more security is defined in economic, political and social terms, beyond purely military considerations, the more individual states are likely not to be prepared to address the complex solutions single­handed­ly.

A final reason to push toward multilateralization in Europe is the sad realization that nationalism (whether it is real or, as is often the case, it is built-up spuriously around `imagined communi­ties'iii instead of real nations) is likely to be associat­ed with war. Such nationalism may be a cause or a consequence of war. Most often, and most dangerously, it is used by political élites as a catalyst for the channeling of military and other resources toward the achieve­ment of war aims.

The Re-nationalization of Security Policies

Paradoxically, while security institutions have gained increasing appeal and face more challenging tasks ahead, the end of the Cold War has also ushered in a trend toward reinforced national outlooks in the foreign and security policies of most major countries, both from the West and from what used to be the Eastern bloc. This trend has been caused by several factors, which vary from country to country, though there are some common denomina­tors. The main question which applies to all countries involved in European security affairs (broadly speaking, members of the CSCE) is: What do states and nations expect of interna­tion­al security institu­tions? The following paragraphs will aim to create a sort of `map' of political forces which are for or against additional security roles for international institutions. It will seek both to analyze how they might be intertwined and to assess their relative strengths and weakness­es. The analysis will cover the major countries from Western Europe, the United States, the Common­wealth of Indepen­dent States, and Eastern Europe.

In the United States, a strong bipartisan support has developed for continued American involvement in world security affairs through international institutions. At the same time, certain tendencies toward unilateralism and isolationism may be observed as well. Some have argued for a unilateral US role as the world's only superpower, able to persuade or compel all others to follow a policy of political democracy, free-market economy, and respect for the rule of law and human rights.vi In European affairs, the US has placed a strong emphasis on the UN and NATO, has been largely skeptical of the CSCE, and has displayed a thinly veiled opposition to a greater EU role in security issues; however, it has generally supported a stronger role for the WEU.

In most of Western Europe, prevailing political forces are still at least nominally in favor of an increasingly multilateral approach to security policies, but there is a lesser degree of consensus than before. Germany is a special case, and is addressed separately below. In the UK, a continued adherence to the Atlantic Alliance clashes with the British reluctance to contribute to the creation of a supranational European pillar within it. In France, a continued propensity toward national solutions contradicts a renewed interest in coordination with the US and NATO. In Italy, there is a continued consensus on the necessity of a NATO and European Union framework of reference, as well as a yet undefined and uneasy mix of nationalist ambitions in the Balkans and the Mediter­ranean.

More or less everywhere in the Western world, there is a diffuse if somewhat rudimentarily articulated feeling that the disappearance of the Soviet enemy means there is no longer any need for common security arrangements, much less for commitment to a common defense. Because the common Soviet threat no lomger exists, the reasoning goes, national priorities among the Allies now prevail over collective ones, and they just happen to diverge, thus requiring unilateral ways and means to address them.

There is abundant evidence of this in recent history—e.g. in the different perceptions among the major Western sates toward the crises in Yugoslavia, Somalia, Eastern Europe and the former USSR. In addition, domestic security problems, such as the survival of a viable national defense industry, are becoming more pressing, and politicians must tackle them on a national basis. Therefore, the proponents of this line of reasoning argue there is now a need to reorient Western security postures toward a revaluation of national instruments to be used for national purposes.

This sentiment becomes manifest in two ways: some argue for a straightforward renationalization of foreign policy in general, and of defense posture and procurement plans in particular. Defense budget cuts also contribute to impairing collaborative procurement pro­grams—though the laws of the economies of scale should suggest otherwise—as each state tries to save a propor­tionally greater slice of a shrinking pie for its national industry.
Others in Western Europe and in the US argue that collective defense arrangements must enlarge their member­ship or risk becoming out-of-date. According to this view, Eastern Europe is no longer a potential enemy, but a security cooperation partner to be integrated as soon as possible in Western security institutions. In some cases, however, this second view might be used by the advocates of the first to provoke a dilution of the effectiveness of interna­tional institutions in security affairs: the British advocacy of a quick EU expansion to the C&EE countries comes to mind.

For Germany, the issue is complicated by the fact that the process of renationaliza­tion of its foreign and security policy is part of the process of its recent re-acquisition of full national sovereign rights. Both processes have catalyzed a marked degree of national reassertion.vii German predominance in the EU has become more manifest, not only in the economic and monetary field, but also in foreign policy. The finest example of this was the diplomatic recognition of the indepen­dence of Slovenia and Croatia, which the EU adopted under strong German pressure—something which would have been unimaginable before reunifica­tion.

In 1992, the decision was taken to send troops out of German territory (for the first time since World War II) when they were earmarked to contribute to the UN operation Restore Hope in Somalia (albeit in a non-combat role). Whether Germany's new activism will be an expression of renewed nationalism or a contribu­tion to collective, multinational and institution­alized Western security policies remains to be seen. An important test-case will be the way Germany handles its increasingly assertive request for permanent member­ship (and right of veto) in the UN Security Council.

Much of the same that was said above with respect to Germany applies, mutatis mutandis, to C&EE and non-Russian former Soviet states. Germany had to accept limited sovereignty and mandatory military integration with the United States for forty years because it had been defeated in World War II. Eastern Europeans see the renationalization of their foreign and security policies as an instrument of emancipation from the forced integration they were subjected to under the Soviet Union's hegemonic influence.

The post-Soviet Russian government has been at the forefront of the efforts by former communist states to gain an increasing role, if not outright cooptation, into Western multilater­al security institutions. In this effort, it has been supported by a majority of opinion makers and security specialists in the country.viii At the same time, again as a result of the rebirth of the Russian nation after the collapse of the USSR, there is an on-going renationaliza­tion of Russian foreign and security policy. Moreover, nationalism in foreign policy is perceived by many in Moscow as a means to maintain world-power status without being forced to compete with the US according to Western rules. More recently, nationalism in security policy has been a tool in the hands of conservatives and would-be restorers of autocracy, who have argued that both the Gorbachev and the Yeltsin leaderships have been selling the country out to the West.

Economic failures, the lack of decisive Western aid, and recent disagree­ments over the role of some international institutions in world crises (most notably in the ex-Yugoslavia) have dangerously reinforced this trend. Whether and how Russia will contribute to the institution­alized and multilateral management of European security in the future will depend to a large extent on the outcome of this domestic political struggle. In short, this struggles resembles the historical juxtaposition between Westernizers and Slavophiles, which has shaped so uch Russian history since Peter the Great. Successful reforms, coupled with effective Western aid, will likely produce a victory for the Westernizers, and this will result in a more internation­ally cooperative and multilaterally-oriented Russia. On the contrary, ineffective or half-hearted reforms, and/or insuffi­cient or ineffecient aid will make a victory of some combination of Slavophile forces easier, and would likely produce a more inward-looking and nationalist attitude.

Much as in Eastern Europe, nationalism in foreign and security affairs has been an instrument of nation-building in many non-Russian ex-Soviet republics. The Central Asian republics have shown a propensity to retain close ties to Moscow. The newly indepen­dent Caucasian and European states initially displayed greater national assertiveness, but were later forced to revise their position and they, too, are again rebulding security connections with Russia. The viability of these national choices remains to be seen, however, and it is hoped that national identities will develop in an institutionally coopera­tive context rather than through the assertion of mutually incompati­ble national claims. The challenge for the West (and for those Western states, like Turkey, which have the greatest influence in that region) is to assess what, if anything, can be done to channel national debates in some of the major non-Russian ex-Soviet states toward the exploitation of the best opportuni­ties for a cooperative rather than a conflictual approach to multilateralism.

Thus, the end of the blocs in Europe has not brought about, a romantic cultural renais­sance of pre-Yalta European nations as some naïvely hoped after the revolutions of 1989. Rather, it has resulted in the revamping of national perspectives that might lead to a network of incompati­ble and therefore conflictual claims. In some cases, this is the myopic resurgence of narrow-minded political chauvin­ism, often masqueraded behind the old spiritual and moral values which for centuries pitted Europeans against Europeans in a tragic sequence of negative-sum wargames.

National and Vital Security Interests in Europe

Like most political paradigms (both domestic and interna­tional) the concept of `national interest' has changed since the Cold War. This is especially true in security affairs. Despite the rather bleak picture presented in the preceding paragraphs, there do exist genuine national interests which are perfectly compati­ble with a cooperative multination­al approach to security. These may be economic interests (e.g. milk or steel production capacity; or agricultur­al import quotas in the EU). They may be related to the environ­ment (e.g. the regulation of international transit rights for cargo, or control of pollutants that are not usually very respectful of national borders).

National interests may also be political, as country A may jostle for political advantage vis-à-vis country B by establish­ing special bilateral ties with country C, (e.g. to push its export products, to obtain special access to C's economic resources or technologies or to foster the rights of its affiliated ethnic community in country C). Finally, there may even be military-related national security interests, as might be the case in future contingen­cies similar to the Falklands war, the US-Libyan clashes of 1981 and 1986, and the US intervention in Grenada or Panama. But the national interests involved in this type of operations can hardly be described as vital.

The interests described in the preceding paragraphs are definable and defensible at the national level, but they are not vital. In light of this contradic­tory trend to look at security problems from an international perspective while nationalist pressures build, it seems appropriate to refer no longer to `national' security interests, but, rather, to `vital' security inter­ests in the contempo­rary Europe­an land­scape.

The most fundamental vital interest for post Cold War Europe­an states remains the protection of the physical safety and territorial integrity of nation states against the danger of attack from resur­gent, residual or wholly new military threats—including internal threats from within existing states. While the Soviet threat is gone, a variety of actual or potential military threats still exists. Newly independent Russia seeks to become a security partner today, and in some circumstances it has proved that it is able to be one, but it is far from certain that this will be true in the future. While the danger of post-Soviet prolifera­tion is usually exaggerated in the press, other nuclear powers might emerge from the ashes of the USSR. The proliferation of weapons of mass destruction is a distinct possibility around Europe's southern periphery. Any of these develop­ments could threaten the vital security interests of European states. As for threats from within existing states, the example of Yugoslavia speaks for itself: while not likely to be replicated in the same scale, it might not be the last European state to break-up violently, and the repercussions might yet be felt outside of Yugoslavia itself.

The second vital interest is to maintain a minimum standard of living and economic development. This implies, among other things, the preservation of a free market economy, unimpeded access both to sources of raw materials and to foreign markets, and freedom of navigation over the high seas. Recent events in the Gulf have demonstrated (if there had been any doubt) that the defense of this vital interest can not quite be taken for granted even after the end of the Soviet threat to NATO sea-lines of communication.

The final, and most important, vital interest lies in the protec­tion of the Western way of life. Despite all its shortcom­ings, is increasingly accepted as a pan-European model. This translates into the preservation of a pluralist democracy, which in turn means freedom of movement for people and informa­tion (and hence open borders) but also support for the social order of civil society (and hence regulation of migration flows).

Other formulations could be devised, but the above are by and large what the general consensus within the Western civiliza­tion has come to define as `vital interests'. But these are not synonymous with `national' interests; none is nationally definable or defensible, by any state, but especially not by European medium powers. The following paragraphs will discuss why this is true now even more than during the Cold War.

When two blocs divided Europe, Western nations had to join up forces to counter the Soviet Union. The possibility always existed, however, that one or more could try to strike a deal with Moscow, in extreme circumstanc­es, for example in order to avoid the escalation of nuclear war on its territory. This possibility applied to the Allies on both sides of the Atlantic: the US at times feared that the Europeans might rather be `red than dead'; the Europeans feared that the US would fight a limited war in Europe but not challenge the Soviets to the point of a reciprocal nuclear exchange. Such fears were based on rational calculations of national interests which took into account the probable behavior of con­cerned parties, bona fide allies as they might have been. Today, sources of resurgent, residual or new threats (nuclear, conventional, or anything in between, as they might come) are unlikely to be as amenable to the same rational thinking as was the centralized and monolithic Soviet state; hence, it is unlikely that the freedom of `opting out' would still be available to any party in a future continen­tal crisis.

A discussion of increasing international economic interde­pendence is beyond the scope of this chapter; suffice it to say that the end of the Cold War has opened far greater opportunities for international economic exchanges and therefore for growth. As recent vicissi­tudes in the Gulf have demonstrated, however, free access to raw materials must sometimes be guaranteed by collective efforts, including by means of armed force. On a different plane, the GATT negotiations demonstrate how, mutatis mutandis, an equal degree of collective political commitment is necessary to ensure free access to markets, the other essential ingredient of world economic growth and prosperity.

As for the third of the vital interests considered here, during the Cold War, it was possible, indeed obligatory, to protect democracy in the West while avoiding any determined effort to promote it in the East. Today, without the Iron Curtain, consolidating democracy in the East is increasingly becoming a pre-condition for maintaining it in the West. Indeed, as European borders are wide open to flows of people and information, it would be utopian to think that a privileged island of prosperity and freedom can be maintained only in selected parts of the continent. Again, multilateral effort are indispens­able, for it is unthinkable that any single state, however influential, could pursue such an ambitious goal single-handedly.
The foregoing does not suggest that national interests no longer exist in Europe today; nor does it lead to a prescription of exclu­sively multilateral solutions. There are interests that can and should be defined at the national level, just as there are other interests that can be defined at the regional, provincial or municipal level. In fact, it is not a coincidence that this time of increasing nationalism is also a time of increasing demand for regional and local autonomy throughout Europe, both East and West.

What is sometimes referred to as the rebirth of `national­ism' in reality is often tribalism, parochialism or fanaticism decorated with a patina of religious fervor. In post-Cold War Europe, the nation-state is in some cases as much in crisis than international alliances and organizations, if not more so. More Europeans are rediscover­ing the value of local autonomy than are revamping that of national independence. The recent support build-up garnered by Flemish separatists and Northern Italian secessionists are the latest additions to what seemed to be the isolated exceptions of Northern Ireland and the Basque Country. The nineties are more likely to go down in history as a decade of threats to nationhood than as a decade of nation-building.

Multilateralization vs. Renationalization of Security

The preceding section has argued that national approaches are not adequate for the defense of post-Cold War vital inter­ests, both in Western Europe and in what used to be its political antago­nist. Therefore, there is a need for a renewed multination­al effort directed toward the solution of the new challenges to those interests, especially when it comes to security and de­fense. The major challenge in contemporary European security, then, is not whether, but how to make interna­tional security most effective to address current risks (which are more likely and more controversial than those of the Cold War) before they degenerate or escalate to uncontrollable levels of vio­lence.

Assuming that the future harbors the need for a multination­al approach, the question arises as to how to pursue it. Two basic avenues are possible: the first is that of ad hoc coali­tions, in which, states reserve the right to act on a case-by-case basis.xii The advantage of this type of multilateral action is that it is easier to achieve, as it does not demand any renunciation of national sovereignty by those states which agree to take part in it.

An approach of this kind was adopted in the multilateral response to the Gulf crisis of 1990-1991. It might suffice in extreme circum­stances, such as those which are most threaten­ing, least controversial but also least likely (e.g. the Gulf). But the international community (or even just the Western community) will not enjoy the luxury of operating under such clear-cut circumstanc­es very often. It is more likely that most future security threats will be less extreme, and therefore more controversial. In these cases, improvisa­tion might be risky, and there is a greater need to develop a set of pre-arranged criteria, rules, and standard operating proce­dures; in other words, there is a need for an institution­al­ized approach.

One example in which an improvised decision-making process has failed tragically is the crisis in Yugoslavia. The perceived security threat has been considered (rightly or wrongly) as less than an extreme danger by the US and by Western Europeans (but also by most C&EE countries). Institutions have not been empowered with either the political and legal mandate or the necessary instruments to intervene effectively. Ad hoc collective arrangements have turned out to be half-hearted and failed.xiii States have pre­ferred a largely national approach, and the result has been a nearly complete failure.xiv Some states (as well as journalists and scholars) have unfairly blamed various institu­tions for this failure. There is certainly much that needs to be done at the UN, in NATO and most of all in the EU/WEU to make those organiza­tions better fit to deal with future challenges. But the main responsibili­ty for interna­tional institutional failure rests with the govern­ments of member states which, unlike in the Iraq/Kuwait case, did not put the instruments of those institutions in a position to act effective­ly.

Conclusions

International security institutions are indispensable for an adequate approach to the post-Cold War security problems of Europe. One does not need to be an `idealist of the post-Cold War mend-the-world school'xv to realize that no single state can address, let alone begin to resolve, the complex intricacies of resurgent nationalistic cleavages, civil struggles and potential conflagrations across borders. This emerges with sobering clarity from most of the chapters presented in this volume. Nevertheless, because of the new strength gained by old pre-Cold War (rather than new post-Cold War) thinking, multilateralism is still all too often seen as an unaffordable luxury.xvi But it is Realpoli­tik, not idealism, which calls for a wider and more structured pattern of interna­tional cooperation in order to best serve the vital interests of European democracies (both old and new).xvii It would be naïve idealism to presume that those interests can be served through the romantic restoration of the nation-state to its pre-Cold War preroga­tives, cultural, political or moral as they may be.

To pursue this multilateral approach, all countries of Europe (but the principal responsibility inevitably falls upon Western Europe) need to both deepen and widen international security cooperation. In this, Europe does not have to start from scratch; much was done during the Cold War which can still be utilized if it is properly built upon. NATO is the obvious place to start to maintain a collective security and collective defense apparatus, the first of the three vital interests considered in this study. The WEU has been revived after the end of Cold War, and there is no question that, in time, it might work as the future European pillar of the transatlantic alliance if the political will is there to make that happen. The member states of these two organizations (together, but not individually) clearly possess the necessary military, technolog­ical and economic resources to face the new risks of the post-Cold War world in which Central and Eastern Europe in no longer an enemy but an increasingly effective security partner.

As of mid-1994, however, partnership with the former Eastern adversaries is still fragile. Collective security bridges to Eastern Europe are being built, among others through the NACC and the WEU's Forum for Consultation, but success is not guaranteed. It is not enough to pile economic, military, and technologi­cal resources, to organize conferences and sign agreements. There is a much deeper need to build up political coherence among states and peoples which have long been suspi­cious of and estranged from one another. This will take time, but there is no reason to think that the successful construction of a collective security system in Western Europe in the 1950s and 1960s could not be replicat­ed, in the late 1990s and beyond, across the whole continent.

The second vital interest has been defined here as the mainte­nance of unimpeded access to raw materials and the fostering of market economy. Here, too, there are useful precedents that make good examples: the energy sharing schemes of both the Internation­al Energy Agency (IEA) and the EU have proven largely success­ful. The European system of pipelines guarantees that energy security is a preeminently international end, which will require international means to achieve and maintain. They could be further improved to guarantee access to primary sources and provide a safety net in case of emergency.
Here, too, there is a need to expand the multilateral approach to Eastern Europe. Again, there is some degree of similarity to what was done in Western Europe in the 1960s, 1970s and 1980s, when the democracies, threatened by rising prices and the two oil crises, effectively overcame their narrowly defined national interests in order to foster the common good.

The strengthening of democracy, the on-going gradual opening of frontiers to movement of goods, people, and ideas strengthen democracy, the third vital interest considered in this paper is concerned. The CSCE and the Council of Europe have contributed to achieve this, and their further strengthening will be useful to accomplish more. But their action, particularly in the case of the CSCE, will need the backing of adequate military force by other institutions if necessary.

Unlike during the Cold War, when the West had to close its eyes to human rights violations because of overrid­ing security concerns, ignoring violations of those human rights today can be a determinant to political instability. During Cold War, stability was a synonym for preservation of the status quo; today, on the contrary, stability can only be maintained through a careful management of change, and there is a change toward increased democracy; change must be actively assisted.

Implications for the Atlantic Alliance

The broad conclusion that emerges from this analysis for North American and European vital interests (as defined in this chapter) is that they are even more inseparable after than they were during the Cold War. It is becoming increasing­ly evident, as argued in several chapters in this volume, that Europe is less than fully prepared to act alone if the US does not lead. It is also evident that the US is not ready to act alone (whether because it can not afford do so—politically or militari­ly—or because domestic politics will not allow it) if Europe does not contribute significantly. If the US can not face post-Cold War security challenges unilaterally, it would be preposterous to think that others can.

Therefore, in the context of the debate over a new European security identity, a true post-Cold War `Europeanist' is an Atlanticist. Because Western Europe is still far from reaching the point where strategic independence from its Atlantic partners is a viable option, an alleged supporter of a European security policy or defense identity who advocates that it be distinct from a North American one is more likely to be a nationalist in disguise.

In recent cases where real post-Cold War security challenges had to be met (e.g. the Iraqi aggression in Kuwait, simmering threats of nuclear and missile prolifera­tion, the break-up of the USSR and Yugoslavia) one lesson has emerged clearly: when the US has become involved, the Europeans have acted; when the US has been recalcitrant, Europeans have hesitated. This will likely be a pattern for the rest of the 1990s and beyond.

Yet, to call for a continued Euro-Atlantic security partnership is not to advocate its immutability. It has changed in the past, and, after the revolutions of 1989-1991, it must change again. While the US inexorably reorients much of its political and economic attention toward the Pacific, Europeans must take up a greater share of both burden and responsibility for the handling of Atlantic security. This means Europeans must expand their security horizon, not contract it as they have gradually been doing since World War II. If Europeans continue to retreat and narrow their security focus to national interests, they will not be able to protect their vital inter­ests.

To assume greater responsibilities in a wider security horizon, Europeans have no choice but to act together, selecting and reinforcing the appropriate institutional military and political instruments as needed. For most Western Europeans, this increased role of international institutions has the additional function of keeping the US involved in European security affairs. In addition, some institutions continue to be the venue for Western Europeans to integrate their own foreign and security policies and postures, implement burden-sharing, build coalitions on an ad hoc basis, and exchange information.

The US, of course, can protect its vital security interests on a national basis to a somewhat greater extent than Europeans can, but not much more; it also requires multilateral political legitimation and allied military cooperation for the protection of its interests, in Europe and elsewhere. In the past, the US has sometimes been less than forthright about its position vis-à-vis the formation of a European identity in foreign and security policy.xix It might be helpful if this ambiguity were soon resolved in favor of an unequivocal recognition that increased European commitments (political, economic, and military) will earn additional European responsi­bilities in the transat­lantic decision-making process on security affairs.

In sum, there is an urgent need for what has been referred to as a `new partnership' between the US and Europe (initially Western Europe). This is necessary to keep the transatlantic alliance strong in these rapidly changing times, and it is therefore also a pre-condition for a fruitful expansion of this historically success­ful partnership eastward. Only a strong and renewed Western alliance will be able to satisfy the quest for collec­tive security (and perhaps, later, collective defense) that is coming from its erstwhile adversar­ies in C&EE and in the former Soviet Union.