16 June 1990

Decollo in aliante

Oggi è la prima volta che vado in volo da solo, sempre sul biposto scuola, I-PICK, l'ASK-21 su cui da un anno sto imparanto ad andare in volo. Condizioni ideali, vento calmo. Faccio comunque  un paio di voli di controllo con l'istruttore, ormai vado senza problemi. Poi poco prima del tramonto è il momento. Aldini avverte la torre che c'è un "decollo" (primo volo da solo per un nuovo pilota) e il fido I-BOLK comincia a trainarmi.

06 May 1990

La crisi dell'URSS

L'attuale crisi sovietica ha raggiunto le proporzioni di un crollo storico delle fondamenta ideologiche sulle quali è nato lo stato sovietico, ed è per questo motivo che il cambiamento in corso si può considerare irreversibile; l'URSS che ne uscirà, se e quando riuscirà a farlo, non sarà più l'URSS che conosciamo.

La causa più importante di ciò è sicuramente il fallimento dell'esperimento di economia pianificata, da sempre inefficiente ma diventata palesemente incurabile nel corso dello scors decennio. La differenza di Gorbaciov rispetto ai predecessori sta nella decisione di utilizzare tutti gli strumenti a sua disposizione per cercare di invertire la tendenza alla diminuzione della produttività, dello standard di vita e perfino della crescita del prodotto nazionale lordo (in diminuzione da quindici anni). Mentre infatti anche i suoi predecessori sapevano bene che l'eccessiva centralizzazione e pianificazione portava inefficienze, ma per motivi ideologici vi rimanevano attaccati, Gorbaciov parla apertamente di mercato, imprenditoria e proprietà individuale come i rimedi da adottare.

Questo approccio pragmatico, de-ideologizzato nella gestione della politica interna ha dato i risultati più immediati ed eclatanti in materia di glasnost, e cioè, in breve, di libertà di dibattito politico, ideologico e storiografico. L'opposizione alla glasnost è stata ridotta, anche perché è stata usata strumentalmente per attaccare, selettivamente, la diffusa corruzione degli apparati statale e del partito ed eliminare molte figure impopolari dai vertici del potere. Il pericolo per Gorbaciov è che adesso questa libertà di espressione possa essere usata contro di lui e gli faccia pagare i suoi errori di politica economica.

Lo stesso approccio in politica economica, invece, ha incontrato forti resistenze da parte di coloro, e sono moltissimi, che in caso di riforme verso un sistema decentralizzato ed efficiente vedrebbero la propria posizione peggiorare prima di vederla, forse, migliorare in futuro. Gorbaciov ha dunque adottato una strategia di mezze misure, incoerente ed intermittente, che ha provocato i dolori inevitabili di ogni cura traumatica ma non i benefici.

Glasnost e fallimento della perestroika economica hanno entrambi contribuito ad innescare la miccia dei più diversi nazionalismi dell'impero, evidenziando la "disunione" dello stato multinazionale. La loro repressione militare è stata evitata perchè segnerebbe la fine del nuovo corso, ma il loro procedere potrebbe far crollare non solo Gorbaciov ma tutto lo stato sovietico e far esplodere una fase di riorganizzazione violenta di tutto l'assetto geopolitico dell'Eurasia. La via dell'indispensabile compromesso appare molto stretta.

Successi indiscussi invece solo in politica estera, unico campo nel quale c'è un interlocutore che collabora, e cioè l'Occidente, prima sospettoso, poi, almeno dalla metà del 1988, sempre più disposto a collaborare, soprattutto in materia di controllo degli armamenti. Il riconoscimento esplicito che la sicurezza dell'URSS non si può difendere solo, e neanche principalmente, con le armi ha giovato alla nuova distensione. La ricaduta dei successi in politica estera in termini di popolarità interna, alta all'inizio, è poi calata col progressivo delinearsi del fallimento delle riforme economiche, tanto che oggi molti in URSS lamentano di aver concesso oltre quanto era dovuto, particolarmente per quanto concerne l'Europa orientale e la Germania.

Cosa cambia per l'Occidente? La minaccia militare in Europa diminuisce in campo convenzionale, non tanto per le riduzioni quantitative quanto perché si instaura un nuovo regime di sicurezza militare (fatto da misure di fiducia, di maggiori e migliori canali di comunicazione, da maggiori informazioni, ecc) che rende sempre più difficile un attacco che possa cogliere l'Occidente impreparato. L'uscita che appare prossima delle forze Sovietiche dall' Europa orientale amplifica i benefici di questo nuovo regime, anche se apre altri interrogativi sulla stabilità della regione, finora garantita con la forza. La sfida per l'Occidente sarà di trovare il modo di coinvolgere i sovietici ad una nuova collaborazione per prevenire conflitti nella regione che, come nel passato non lontano, potrebbero diventare continentali. In questo contesto di grande incertezza, rimane fondamentale il ruolo dei deterrenti nucleari: privati dell'appoggio di massicci spiegamenti convenzionali, essi perderanno il loro potenziale offensivo ma, per il loro solo esistere, continueranno ad obbligare tutte le parti in gioco alla massima prudenza.

L'impegno più difficile per l'Occidente è però economico. Innanzitutto occorre saper pilotare la transizione delle economie est-europee che l'URSS ha lasciato libere di intrecciare rapporti con l'Occidente, ed in particolare con la Comunità Europea. È in questi paesi che l'impatto dello sforzo europeo sarà maggiore. Più difficile, ma comunque potenzialmente feconda, la collaborazione economica con la stessa URSS, resa ancora più delicata dalla situazione di grande incertezza politica del paese.

Anche il ritiro strategico dei sovietici da varie aree calde del mondo contribuirà a sopprimere sorgenti di conflitto indiretto che in passato hanno influito negativamente sulle relazioni Est-ovest. Anche qui si nota la presa di coscienza sovietica del fallimento, ideologico, dell'esporta­zione del sistema pianificato nel terzo mondo.

01 May 1990

Situazione in Jugoslavia

Lo sfondo storico e culturale

La Jugoslavia è il più giovane dei paesi della regione bal­canica, e quello più debole dal punto di vista dell'identità naziona­le. Il Regno dei Serbi, Croati e Sloveni fu infatti fondato solo dopo la prima guerra mondiale, in gran parte su insistenza del presidente americano Wilson, in base al principio dell'autodeterminazione dei popoli che era stato universalmente sancito nei Quattordici punti del presidente americano in occasione delle trattative di pace. Il preva­lere del concetto "jugoslavo" fu per molti una sorpresa, in quanto nella seconda metà del XIX secolo le due alternative più probabili per l'unificazione politica dell'area erano quella di una "Grande Serbia" e quella di una "Grande Croazia". Più di settant'anni dopo l'unifi­cazione, questa vecchia contrapposizione tra le due maggiori etnie si ripropone come la principale fonte di attrito civile nel paese.
In parte a causa del riaccendersi di questa contrapposizione, in una regione da sempre generatrice di equilibri politici precari è proprio la Jugoslavia che oggi pone i maggiori problemi alla stabili­tà ed alla pace. Stato mosaico di popoli e di nazionalità (l'ultimo censimento, del 1981, ne ha contate 24, oltre a quanti si sono dichiarati "jugoslavi" e basta, e sono più di 1 milione). Senza entrare troppo nel dettaglio in questa sede, la situazione storico-politica del paese si può schematizzare sottolineando che esiste una divisione in due parti componenti principali: la Slovenia e la Croa­zia a nord-ovest: qui vivono in prevalenza etnie cattoliche, pro-occidentali e relativamente più ricche. Per contro, la Serbia, il Mon­tenegro e la Macedonia a sud-est, sono or­todosse e meno orientate verso l'Occidente, oltre che più povere e nazionali­ste. Al centro, la Bosnia-Her­zegovina, povera e con una forte componente musulmana, ha una posizione cerniera che potrebbe risultare decisiva per il futuro dell'unità del paese.
Queste contrapposizioni culturali, religiose ed economiche sono state represse dal 1945 al 1989. Infatti, a fronte delle tante di­sfunzioni che il comunismo ha portato alla Jugoslavia ed alla regione balcanica nell'insieme, si deve notare come il centralismo marxista (dentro e fuori la Jugoslavia, dentro e fuori al Patto di Varsavia) abbia prodotto una parentesi stabilizzatrice nella tumultuosa storia balcanica. Questa anomala parentesi si è ormai conclusa e la regione è ricaduta in una più tipica situazione di crisi e conflittualità permanente. La Jugoslavia è oggi il paese balcanico più pericolosamente minacciato dalla trasformazione post-comunista, ed il pericolo non riguarda solo i vari popoli di quel paese; l'esperienza storica insegna quanto sia facile che nei balcani l'intrecciarsi di rivalità tra etnie e la quasi totale non corrispondenza tra stati e popoli costituisca una miscela incendiaria con caratteristiche di rapida propagazione.

Il Comunismo Jugoslavo nel Dopoguerra
L'alleanza anti-tedesca e la comunanza ideologica tra Stalin ed i partigiani comunisti jugoslavi (principali autori della liberazione del paese) produceva quella che sembrava, nel 1945, una solida alleanza tra Mosca e Belgrado. Ma quasi subito si sviluppava un profondo dissenso sulla politica da seguire nella nuova Europa post-bellica. Un luogo comune che si deve rifiutare è che il dissidio tra Stalin e Tito sia stato provocato dal fatto che questi era sì un comunista ma anche un "nazionalista", e questo avrebbe interferito con i piani egemonici di Stalin. Al contrario, Tito era più coerentemente internazionalista di Stalin in politica estera. Per esempio, egli si batté per estendere aiuti militari ai comunisti di Grecia, ma fu fermato da Stalin che non intendeva rischiare un confronto con gli USA nel violare gli accordi di Jalta, in base ai quali la Grecia rimaneva nella sfera occidentale. Persino dopo l'espulsione dal Cominform (a Belgrado benignamente giudicata uno "sbaglio") Tito continuava la professione di fede nel movimento comunista internazionale e in Stalin stesso.
In questo senso, c'è un denominatore comune tra il rapporto jugo-sovietico degli anni quaranta, quello sino-sovietico dei tardi anni cinquanta e primi sessanta, e quello tra URSS e Cuba negli anni sessanta e settanta: in tutti questi casi, i partner minori spingevano per una maggiore audacia e spericolatezza internazionalista nell'esportazione del comunismo, mentre Mosca frenava per paura di scatenare un conflitto Est-Ovest. Il tutto mantenendo una politica interna ed economica più ortodossamente marxista di Mosca.
Un miglioramento delle relazioni bilaterali seguiva la morte di Stalin, soprattutto per iniziativa di Khrushchev. La Jugoslavia non è però mai rientrata nei ranghi sovietici, né come stato né come partito. Anzi, nel 1954 Tito concludeva un sorprendente patto di difesa militare con Grecia e Turchia, i due paesi NATO della regione balcanica. Non migliorano però in questo periodo neanche i rapporti con altri paesi occidentali o con gli USA, che rimangono scettici, se non sospettosi, dell'affidabilità dell'eretico comunista balcano.
In politica interna ed economica, Belgrado all'inizio seguiva il modello dello sviluppo a tappe forzate che ricalcava i primi piani quinquennali dell'URSS. Così fu attuata una rapida collettivizzazione dell'agricoltura e fu data massima priorità all'industria pesante dello stato. Dal 1952 era cominciata però a cambiare l'impostazione ideologica del Partito Comunista Jugoslavo, che prendeva il nome di Lega dei Comunisti Jugoslavi (LCJ) per sottolineare l'abbandono del centralismo strutturale e l'adozione di un modello che garantiva larga autonomia alle organizzazioni locali. Su tutti, ovviamente, dominava la figura di Tito, unico leader carismatico capace di controllare le divisioni entiche all'interno dello stesso partito.
Parallelamente al processo di decentralizzazione nel partito iniziato nel 1952, la LCJ decideva per l'abbandono del modello economico staliniano, che già cominciava a rivelare le sue inadeguatezze e mal si conciliava con il venir meno del potere altamente centralizzato, in favore dell'autogestione delle imprese da parte dei consigli di fabbrica. In breve, tra le maggiori peculiari conseguenze che l'autogestione comportava si possono sottolineare: in primo luogo, la proprietà sociale al posto di quella statale; quindi, la programmazione produttiva autonoma nelle imprese; il sistema di mercato al posto dell'allocazione centralizzata per le materie prime; un certo grado di responsabilizzazione finanziaria; salari auto-gestiti dai lavoratori. Da allora, si è verificata un'altalena di centralizzazione e decentralizzazione, cercando invano la via ottimale del "socialismo di mercato".
L'autogestione e la relativa apertura con l'economia mondiale migliorava temporaneamente l'andamento dell'economia del paese. Di indubbio valore per una generazione di jugoslavi sono stati il dinaro convertibile, la libertà di viaggiare, la crescita del tenore di vita, moderata se paragonata all'Occidente ma migliore di quella dei paesi del Comecon.
Questo processo culminava nella creazione del cosiddetto sistema della "autogestione integrale", codificato fra il 1974 e il 1976 da complessi ordinamenti costituzionali e legislativi, che ha rappresentato nell'immediato uno strumento articolato capace di assorbire in parte i conflitti sociali, attutendo e rinviando nel tempo gli impatti più dolorosi della crisi. Così come era stata "più comunista dei comunisti" del Comecon nell'immediato dopoguerra, la Jugoslavia divenne presto la "più riformista dei riformisti".
Nel frattempo, la società cresceva e maturava, in parte grazie ad una liberalità politica e culturale maggiore rispetto agli altri paesi dell'Europa orientale; in parte a causa di un'urbanizzazione diffusa e, sulla costa, di un terziario in rapida espansione, in parte, infine grazie ai contatti sempre più stretti stabiliti con il mondo esterno. Economicamente, però, la Jugoslavia rimaneva "in mezzo al guado", ossia senza un vero mercato (esso operava sì, ma solo parzialmente) e senza più vecchi strumenti della pianificazione, già abbandonati nel corso degli anni Cinquanta. Di fatto, si era venuto creando un sistema "ibrido" in cui il governo federale si trovava privo di efficaci strumenti di coordinamento generale, benché potenti leve di controllo sul sistema fiscale e finanziario fossero rimaste prerogative o della Federazione o, successivamente, degli organismi repubblicani e regionali.
Al forte decentramento economico e amministrativo corrispose, inoltre, il mantenimento della capacità d'intervento della Lega dei comunisti che ora, attraverso numerosi centri di irradiazione del potere burocratico (Repubbliche, Regioni, Comuni), riusciva a condizionare gli orientamenti delle imprese, delle banche, così come la gestione dei servizi e delle attività sociali.
In definitiva, i rapporti economici in una Jugoslavia "senza piano e senza mercato", ma in tumultuoso sviluppo, erano stati affidati ad un complicato sistema di "accordi" fra imprese o fra diversi soggetti costituzionali, di natura politica ed economica, che interagivano: tale sistema operò peraltro in modo disarmonico e in assenza di regole omogenee, provocando spesso enormi difficoltà gestionali e sprechi, dissipando infine le risorse finanziarie che il governo jugoslavo aveva ottenuto dagli Istituti mondiali di credito.
Alla lunga, è emerso che l'autogestione conteneva in sé il seme della propria rovina: non controllava la crescita della massa monetaria e quindi l'inflazione, che portava di fatto nel 1988-1989 alla perdita della convertibilità. Né istituiva un sistema di incentivi e di concorrenzialità tali da favorire l'innovazione tecnologica, gli investimenti stranieri, la produttività.
In politica estera, nel 1956-1957 si definisce la scelta non-allineata della Jugoslavia. Tito contribuisce alla fondazione ed allo sviluppo del movimento, dove è il principale tra gli attori europei. Per tre decenni, il movimento sarà un punto di riferimento per decine di stati in tutto il mondo, nuovi e vecchi, in cerca di un riferimento che prescindesse dalla guerra fredda tra Est ed Ovest.
Parallelamente, inizia una rapida apertura economica verso l'Occidente, accompagnata da una massiccia emigrazione di manodopera, soprattutto in Germania. In misura minore, a causa della mancanza di fondi, tecnici e studiosi jugoslavi cominciano a frequentare le migliori istituzioni di ricerca occidentali.
Era chiaro già al tempo che Tito era la maggiore forza coagulante del paese. Nonostante i suoi sforzi per preparare la successione, l'attuale crisi è stata una tragedia annunciata. La costituzione del 1974 istituisce un complesso schema di divisione del potere tra le repubbliche costituenti, sulla base del principio che la leadership federale doveva essere esercitata collettivamente per impedire il prevaricare delle repubbliche più forti su quelle più deboli. Questo sistema però da un vero potere di veto alle repubbliche nella presidenza collettiva, paralisi di governo. La Serbia è la più scontenta, in quanto vede sminuirsi ulteriormente la propria posizione di predominanza.
In Jugoslavia gli anni Ottanta coincidono con l'inizio del "dopo-Tito". Nell'arco di questo decennio, le sue strutture economiche, sociali e istituzionali sono state sottoposte a una costante pressione da parte di una crisi divenuta via via sempre più profonda e che, partendo dall'economia, si è allargata, a cerchi concentrici, fino ad investire la politica, i rapporti etnico-nazionali, le prospettive ideali, i legami culturali di tutto il paese.
Dopo la morte di Tito, rimaneva l'altra grande colla che aveva contribuito a sostenere un senso di "nazione" tra gli jugoslavi: la minaccia sovietica. Dal 1948 all'avvento di Gorbaciov il timore di interferenze sovietiche, e di un possibile intervento armato, era stata la maggiore preoccupazione di politica estera di Belgrado. Le relazioni bilaterali con Mosca avevano conosciuto fasi alterne, ma rimaneva la possibilità che un cambiamento di leadership al Cremlino, u una crisi militare in Europa, avrebbero provocato uno scontro. Si ricordi, a questo proposito, come nei giorni immediatamente successivi alla morte di Tito (che avveniva poche settimane dopo l'invasione sovietica dell'Afghanistan) nei principali aeroporti jugoslavi venivano spiegate ingenti forze anti-aeree.

Recenti sviluppi politici

Politica Interna
All'inizio del 1989 il sistema post-Tito avviato nel 1974 mostrava preoccupanti crepe. Queste si sono manifestate soprattutto a livello di relazioni inter-repubblicane ed all'interno della Serbia. Questa era stata ampiamente ridimensionata sul piano territoriale nel 1974, allorché ampi poteri vennero attribuiti alle sue due Regioni autonome: la Vojvodina (con una popolazione etnicamente assai frammentata, in cui fra gli altri trovano posto 70.000 Slovacchi, 20.000 Russini, 47.000 Romeni, 110.000 Croati ma che, soprattutto, conta una robusta minoranza ungherese - pari al 19% - e una maggioranza serba pari al 53%) e il Kosovo (dove, secondo le stime più recenti - in attesa del censimento del 1991 - gli Albanesi costituirebbero ormai il 90% della popolazione contro il 9% di Serbi e Montenegrini e un 1% di Turchi).
Nel 1989 le repubbliche jugoslave decidevano all'unanimità di modificare la Costituzione del 1974 per ridimensionare i poteri delle Regioni autonome (Kosovo e Vojvodina) e venir così incontro ad una richiesta di uguaglianza della Repubblica serba. Questa vedeva infatti (non completamente a torto) un impedimento grave negli estesi poteri concessi nel 1974 alle due province al suo interno, che spesso paralizzavano il funzionamento dell'apparato repubblicano; questa situazione era peraltro unica in Serbia, la sola repubblica ad avere tali regioni al suo interno. Le altre repubbliche accettavano di buon grado perché anche loro contribuivano a fornire ingenti aiuti economici alle due regioni la cui spesa non poteva però poi essere controllata a livello federale. Le repubbliche più ricche del nord avevano infatti provveduto ad un notevole trasferimento di ricchezza verso le due suddette regioni attraverso un fondo speciale per le aree sottosviluppate, e questo aveva accresciuto il malcontento di strati della popolazione più inclini a considerare quelle provincie una specie di "pozzo senza fondo": la cultura del sospetto, la diffidenza, perfino il razzismo hanno così trovato ricco alimento.
Parallelamente alla decentralizzazione economica, si attuava in Jugoslavia, prima di fatto e poi di diritto, l'introduzione del multipartitismo. La Lega dei Comunisti Jugoslavi (LCJ) ha rinunciato al monopolio del potere, ed è passata all'opposizione in tutte le maggiori repubbliche tranne la Serbia. La Lega ha in realtà cessato di esistere in quanto tale quando ne è uscita la delegazione del partito sloveno, al tempo del Congresso del gennaio 1990, quando i serbi rifiutarono di attuare un completo stravolgimento dell'ordinamento dello stato e del partito su linee parlamentari e confederali. Le successive riforme e democratizzazioni attuate sono state un classico caso di concessioni fatte sotto pressione quando è troppo poco e troppo tardi; il congresso fu ufficialmente "sospeso", ma di fatto la LCJ si è dissolta. I comunisti (rinominatisi, come molti loro colleghi un po' in tutta Europa, socialisti) hanno perso il potere in Slovenia, Bosnia-Herzegovina, Macedonia e Croazia. In Serbia il processo di democratizzazione non si è ancora completato, come dimostrato dall'esclusione di alcuni partiti albanesi ed dal conseguente boicottaggio delle elezioni nel Kosovo.
Certo non contribuisce a migliorare le prospettive la carenza di figure popolari in tutto il paese. Il Primo Ministro Markovic forse lo sta diventando grazie al relativo successo economico del suo programma, ma la sua popolarità potrebbe soffrire dalle dislocazioni economiche che le sue riforme stanno producendo. L'esempio di Mazowiecki in Polonia può essere illustrativo delle prospettive di Markovic.
Nei paragrafi che seguono si vuole fornire un quadro, se pur schematico, della situazione politica nelle varie repubbliche della federazione. In Serbia, pochi mesi dopo la disintegrazione della LCJ al 14 congresso, i comunisti serbi cambiavano nome in "socialisti"; contemporaneamente si autorizzava la registrazione di partiti d'opposizione. In forte crescita il nazionalismo, strumentalizzato dal presidente repubblicano Milosevic ai fini di un'espansione del predominio serbo.
Esplosiva la situazione nel Kosovo. Belgrado accusa le autorità locali di separatismo, di aver obbligato le popolazioni di minoranza (Serbi e Montenegrini) ad emigrare forzatamente nel corso degli anni ottanta. I Kosovini sostengono di volere solo la dignità di repubblica federata. Il conflitto probabilmente è irrisolvibile. L'Albania cerca in qualche modo di internazionalizzare la questione sulla base del principio, contenuto anche nella Carta dell'ONU, che il perorare i diritti fondamentali non si può fermare per motivi di non-interferenza negli affari interni di uno stato. Ma Tirana, che certo avrebbe difficoltà a difendere il proprio recente operato in materia di diritti umani, evidentemente strumentalizza l'argomento per fini nazionali. Con l'attuale tendenza di crescita demografica, quella albanese sarà la terza nazionalità jugoslava nel 2000; la soppressione delle rivolte di piazza di questi mesi, e l'abolizione dell'autonomia regionale difficilmente contribuiranno a consolidare una soluzione stabile del problema.
Il Montenegro è relativamente tranquillo. La dirigenza è pro-Milosevic, ed i montenegrini sono stati gli unici a non disertare il 14 Congresso della LCJ dopo l'abbandono degli sloveni e dei croati. Nella repubblica sono tuttavia presenti elementi nazionalistici latenti, specialmente nella Chiesa ortodossa locale.
Anche la Macedonia è stata generalmente pro-serba, in quanto entrambe le repubbliche temono la crescita demografica degli albanesi; ma qualche dissenso è stato creato dal progetto di nazionalisti serbi di assorbire la Macedonia in una Grande Serbia. I Macedoni, che costituiscono il 65% della popolazione della loro Repubblica, sono particolarmente attenti a quanto avviene in Kosovo in quanto anch'essi debbono fare i conti con una robusta presenza albanese (il 20% degli abitanti della Macedonia), a cui si aggiungono significative minoranze romene e turche.
Completamente diversa la situazione in Slovenia: gli Sloveni sono i più ricchi tra gli jugoslavi, il loro tenore di vita è persino stato superiore a quello dell'Austria negli anni settanta. Sono stati loro a far precipitare la crisi della LCJ nel 1990 quando sono stati i primi a lasciare il Congresso e a dichiarare la propria sovranità. Ufficialmente dichiarano di non volere l'indipendenza politica piena ma la "sovranità" all'interno della Yugoslavia. In pratica, è difficile che una volta mossisi in quella direzione i dirigenti sarebbero in grado di regolare la spinta emotiva della gente così micrometricamente.
In Croazia la dichiarazione di indipendenza non è stata ancora formalizzata ma i dirigenti locali hanno asserito il diritto di farlo quando crederanno. La milizia locale è particolarmente forte: il generale Martin Spegelj, "ministro della difesa", è stato per questo accusato di terrorismo da Belgrado, e i militari serbi hanno cercato invano di arrestarlo ma non hanno forzato per non provocare uno scontro di piazza con la polizia croata.
In Bosnia-Herzegovina il capo carismatico è il presidente Izetbegovic, leader del partito musulmano. Ex-dissidente, ha scontato più di un decennio di carcere al tempo di Tito ma anche negli anni ottanta. Governa con l'appoggio di Serbi e Croati in una fragile coalizione, ma la maggioranza della popolazione è anti-serba.

Politica Estera
Con la fine della contrapposizione tra i blocchi, la Jugoslavia sta cercando con fatica una nuova identità internazionale. Dal 1957 Belgrado si è costantemente collocata su posizioni strettamente nonallineate, facendo della neutralità nella contrapposizione Est-ovest l'asse portante della propria politica estera. Il venir meno di tale contrapposizione ha reso questa collocazione meno significativa, e favorisce un nuovo orientamento della Jugoslavia verso l'Occidente.
Le risoluzioni dell'Assemblea Federale del 17 gennaio 1990 sintetizzano la nuova linea di politica estera del paese: priorità ad un'azione di pressione sulla Cee per accelerare il più possibile accordi di associazione per pervenire poi all'adesione piena. Disponibilità ad entrare nell'EFTA, cosa politicamente forse più facile ma economicamente proibitiva, data la forza economica di quei paesi e la mancanza nell'EFTA di meccanismi per il trasferimento di risorse alle regioni più del Consiglio d'Europa e dell'OCSE. Infine, interesse ad approfondire le collaborazioni regionali; tra queste, priorità a quelle con i paesi del "nord" della regione, e cioè l'Alpe-Adria e la Pentagonale, ma forte enfasi anche sulla cooperazione inter-balcanica.
Mentre nelle prime due iniziative la Jugoslavia ha più che altro seguito le iniziative prese da altri, l'attivismo della diplomazia jugoslavia si è focalizzato soprattutto verso i Balcani: Belgrado ha convocato la Conferenza inter-balcanica di Belgrado del 16 febbraio 1988 che ha costituito, indubbiamente, un evento regionale inedito e di grande rilievo. Naturalmente, non si sono verificati allora atti clamorosi (ma nessuno se li aspettava), né si è registrata alcuna "svolta storica" nelle relazioni interbalcaniche. L'importanza di quella riunione, infatti, non sta solo nella partecipazione attiva di tutti i paesi dell'area (ivi compresa l'Albania), quanto negli approcci culturali e metodologici comuni che sono prevalsi. É maturata, insomma, una convinzione da tutti condivisa e secondo cui il superamento dell'arretratezza balcanica è strettamente connesso ad una nuova visione delle relazioni internazionali e della sicurezza, in rapporto anche ai principi sanciti nell'Atto finale di Helsinki. Dalle decisioni allora scaturite, dalla scelta di privilegiare nella collaborazione regionale alcuni settori cruciali come il turismo, i trasporti, lo scambio di tecnologie, la salvaguardia dell'ambiente e di procedere alla fondazione di un comune istituto di ricerca si avverte un'esigenza che va ben oltre una prospettiva di riavvicinamento fra i popoli, agevolata dall'intesificazione degli scambi.
Da tutto ciò si percepisce, infatti, una maggiore consapevolezza del fatto che i singoli paesi balcanici non sono in grado di uscire dall'arretratezza e dal sottosviluppo se non attraverso la convergenza degli sforzi. Mere strategie nazionali non sono infatti più adeguate ad assicurare un riordino e un rilancio di economie disastrate, tanto più allorché questi problemi investono Stati ad economia debole. Ciò spiega perché, già a Belgrado, quando ancora erano ben vive vecchie barriere ideologiche e non sembrava alle porte un sommovimento radicale in molti di quei regimi, si fosse comunque parlato della necessità di una convergenza con la Comunità Europea, in modo che gli sforzi avviati nel Sud-Europeo venissero agevolati da una collaborazione in grado di rivelarsi rispondente all'interesse di tutta l'Europa, sotto il profilo della pace e della sicurezza, così come del progresso e dello sviluppo.
Sempre a Belgrado, inoltre, tutti hanno convenuto che il problema delle minoranze debba essere affrontato con comprensione e tolleranza, considerandole un "ponte" fra gli Stati e non uno strumento di divisione e contrapposizione. in parte retorica, ma in parte sincero desiderio dei governi di superare un problema comune
Da allora la collaborazione interbalcanica ha prodotto innumerevoli incontri (una dozzina nel solo 1989, oltre 40 nell'ultimo biennio, mentre altri 12 sono già stati convocati per il 1990) su numerose questioni di interesse comune. Particolare convergenza è stata raggiunta sulle questioni relative alla lotta al narcotraffico, al terrorismo internazionale e al traffico illegale di armi (orientamento, questo, niente affatto scontato). Un buon livello di convergenza si è registrato anche sulle questioni dei trasporti interregionali, mentre fervono i preparativi per la fondazione dell'Istituto Bancario di cooperazione economica, con sede ad Atene. Più complessa, invece, è apparsa la ricerca di accordi su questioni tanto cruciali quanto delicate, come la convocazione di una futura riunione dei Capi di Stato (su cui hanno insistito in particolare i Romeni), la creazione di una zona denuclearizzata, il rispetto dei diritti umani e delle minoranze.
Sul piano più prettamente politico, invece, si fa largo la proposta di creare un gruppo parlamentare di amicizia e cooperazione interbalcanica, mentre, sotto il profilo della cooperazione economica, la Jugoslavia ritiene maturo il momento per stabilire più stretti contatti fra i presidenti delle Camere economiche o di commercio al fine di studiare le condizioni per creare una Camera economica balcanica. Nel frattempo, Belgrado vorrebbe ospitare una Fiera balcanica a cadenza annuale e Novi Sad si prepara ad agire nella medesima direzione per quanto riguarda il settore dell'agricoltura.

Politica economica

Riforme economiche
Durante gli anni settanta, come in altri paesi ad economia pianificata, il debito estero della Jugoslavia cresceva ben oltre quanto potesse utilmente essere assorbito dal sistema. Approfittando dalla propensione occidentale a prestare le ingenti quantità di petrodollari disponibili sul mercato finanziario, Belgrado si indebitava per oltre 20 miliardi di dollari, fin al punto che il servizio del debito estero diventava insostenibile per la fragile economia del paese.
L'eccessiva domanda interna (ovviamente colpa dell'autoge­stione, che faceva lievitare troppo i salari) cui si affiancava una scarsa capacità di esportazione, portava al crollo della "credit-worthiness" del paese, su cui cominciavano a fare pressioni le istituzioni finanziarie internazionali. Già dal 1983, sotto pressione del FMI, iniziavano le prime timide riforme, ma fallivano per l'incapacità del governo federale di imporre sacrifici sostanziali alla popolazione. Questi abbozzi di riforma erano però sufficienti a fomentare l'insoddisfazione delle masse col governo federale, ed a far crescere il nazionalismo fino ad allora latente.
Parallelamente, comiciava a lievitare l'inflazione, che raggiungeva il 250% alla fine del 1988 ed andava ben oltre il 2000% alla fine del 1989. Il debito estero era in quel momento oltre i 23 miliardi di dollari; la disoccupazione ufficiale era del 15%, ma andava in realtà probabilmente oltre il 20%; il reddito pro-capite diminuito tra il 1980 ed il 1990 del 25% circa.
La prima stretta di austerità veniva implementata già durante il 1989, e cominciava a produrre qualche risultato già all'inizio del 1990: per la prima volta dopo un decennio la Jugoslavia registrava un surplus commerciale, accresceva le proprie riserve valutarie fino a oltre 10 miliardi di dollari, e iniziava a ridurre il debito estero, che scendeva a 16 miliardi. in miglioramento anche la produzione industriale (+2%), e quella agricola +6%. Dal 1 gennaio 1990 si ripristinava la convertibilità del Dinaro il cui cambio viene fissato per sei mesi a sette nuovi dinari per un marco tedesco. Restaurata anche la libertà di cambio valutario per gli Jugoslavi.
Il programma economico nazionale era stato architettato con la consulenza del famoso economista della Harvard University Sachs, che era stato consigliere di altri paesi in situazioni analoghe. Si provvedeva anche al congelamento di salari e prezzi per sei mesi, che anche se non sarebbe stato applicato alla lettera sarebbe comunque stato sufficiente per produrre i primi risultati di cui si è accennato.
Nonostante tutto, però, (o forse proprio a causa delle riforme) le disparità tra le repubbliche continuano, anzi forse aumentano: le entrate di valuta pregiata sono in gran parte concentrate nelle casse di Slovenia e Croazia, più agili nella trasformazione e più produttive. D'altro canto, la riduzione delle sovvenzioni alle imprese meno efficienti delle repubbliche più povere certo non facilita la transizione di queste verso la democrazia e la privatizzazione.
Tuttavia, la politica pesantemente deflattiva seguita da Belgrado deve ancora fare i conti con le prevedibili, pesanti ripercussioni sociali e nazionali a cui darà luogo. Ammesso che la manovra economica riesca a dare i suoi frutti, (già dalla seconda metà del 1990 si è registrata una ripresa dell'inflazione) le peggiori difficoltà di adattamento al sistema capitalistico devono ancora essere affrontate. La bilancia commerciale recentemente è tornata ad essere in passivo. Secondo calcoli dello stesso governo federale la produzione industriale nel 1990 avrebbe nuovamente subito un calo rispetto al 1989, la cui entità è difficile da giudicare ma che oscillerebbe intorno al 10%. Inoltre, un terzo delle aziende è in passivo e dovrebbe chiudere: la maggioranza di esse, però, opera nelle aree depresse del paese e soprattutto nel Sud (Serbia, Macedonia, Kosovo, Bosnia e Montenegro).

Rapporti economici con l'estero
Si è detto come, convinti di possedere il "sistema sociale del futuro" (ossia l'autogestione) i comunisti jugoslavi decisero, alla metà degli anni sessanta, ed ancor più nel decennio successivo, di accrescere il ricorso al prestito internazionale. Già alla fine degli anni Sessanta, però, era venuto meno il coraggio di condurre fino in fondo la riforma economica varata nel 1965 che avrebbe dovuto introdurre il mercato e rendere così l'influsso di valuta pregiata produttivo.
Parallelamente al crescere dei prestiti in valuta, negli anni sessanta e settanta, si è verificata una riduzione dei contatti con i paesi del CMEA, mentre la Jugoslavia spingeva per un aumento degli scambi con l'Occidente, da cui ora si poteva permettere di importare beni di consumo e tecnologie. Con le prime difficoltà, tuttavia, il commercio jugoslavo si orientava nuovamente verso Mosca, in quanto le importazioni occidentali divenivano troppo costose e le proprie esportazioni non competitive. Tutto questo era in alcuni aspetti simile a quanto sarebbe successo ad alcuni paesi arabi (per esempio l'Iraq) nella loro crisi economica del periodo di caduta del prezzo del petrolio. Anche per la Jugoslavia, come per molti arabi, Mosca diveniva un cliente non eccessivamente discriminante sulla qualità del prodotto ed un fornitore di merci vendibili sul mercato interno e non eccessivamente costose. Inoltre, l'URSS cominciava a fornire anche considerevoli quantità di armi (inclusi gli avanzati caccia MiG-29).
Solo recentemente si è assistito ad un nuovo tentativo jugoslavo di apertura commerciale all'Occidente, con la nuova liberalizzazione valutaria ed il tentativo di stimolare la concorrenza interna con produzioni occidentali di alta qualità.

Politica Militare
L'esercito jugoslavo, non più impegnato a difendere i confini del paese da un ormai improbabile invasore, si trova a dover prospettare a se stesso (come del resto sta già accadendo, soprattutto in Bosnia) l'eventualità di dover garantire il rispetto dei confini interni delle Repubbliche jugoslave. Senza dubbio l'esercito potrebbe reprimere, nel breve termine, rivolte di piazza o tentativi di secessione spontanei e male organizzati. Come però questo possa avvenire in maniera stabile e duratura è difficile immaginarlo.
I militari jugoslavi si sono più volte dichiarati contrari a qualunque forma di nazionalismo, anche quello serbo, ma potrebbero essere costretti ad appoggiarsi su di esso per far fronte agli altri, più pericolosi per lo stato centrale. Infatti, si sta già rivelando difficile operare con un esercito multinazionale di leva nelle varie repubbliche in fermento. L'establishment militare è deciso a mantenere l'unità nazionale ed il sistema socialista, almeno di nome se non proprio di fatto. Il risultato è un motivo in più per un'alleanza di fatto con il capo degli (ex-)comunisti serbi Milosevic.
Per sostenere la loro preferenza ideologica di fronte al collasso del comunismo in tutta l'Europa orientale, i militari, per lo più, sostengono la discutibile tesi che il socialismo non è stato battuto nei paesi dove si è stabilito per una vera rivoluzione nazionale, e non per imposizione esterna. Da segnalare l'appoggio dei militari jugoslavi ai colleghi sovietici per l'uso della forza nelle repubbliche baltiche all'inizio del 1991. L'analogia tra quello che è stato fatto in quei casi e quello che potrebbe accadere, probabilmente in forma ancora più violenta, in Jugoslavia, è palese.
Ma il successo di questa politica di intimidazione appare incerto. L'ordine intimato alle milizie repubblicane in Slovenia e Croazia di consegnare le armi, non è stato osservato. Finora si è evitato lo scontro armato, ma c'è da chiedersi per quanto. In caso di guerra civile sul campo, l'esercito sarebbe certamente più forte ma non per questo sicuro di vincere.

Prospettive
Dal momento che è scomparsa la forza di coesione impersonata nel paese da Tito, e successivamente solo in parte sostituita dalla Lega dei Comunisti, un nuovo ideale unitario fatica ad emergere. La Jugoslavia si trova, oggi, in una posizione estremamente delicata: mentre - a differenza del passato - la sua incolumità non appare minacciata da superpotenze, essa è scossa al proprio interno da nazionalismi, da contrapposizioni religiose, dal riemergere nel clero cattolico e ortodosso di tentazioni egemoniche, dalla rinascita di vecchi e nuovi fondamentalismi (in particolare quello islamico in Bosnia e in Kosovo). E poiché appare davvero difficile, a causa dell'intricata mappa etnica del paese, tracciare netti confini fra le nazioni che lo compongono, un eventuale collasso della Jugoslavia difficilmente potrebbe avvenire per via pacifica.
D'altro canto, non si può non riconoscere che la Jugoslavia cosí come l'abbiamo conosciuta dal primo dopoguerra non ha più futuro. Molta violenza civile appare probabile, anche se una soluzione pacifica in extremis è ancora possibile. In ogni caso, la frammentazione politica del paese è ormai inevitabile, sia che essa risulti in nuovi stati indipendenti sia che si riesca a mantenere una confederazione più o meno tenue, almeno sul piano economico.
A questa frammentazione, che verrebbe letta da molti, specialmente al di fuori della Serbia, come una liberazione, è anche probabile che segua una disillusione. La "sovranità" delle repubbliche infatti difficilmente risolverà i problemi economici, ed anzi potrebbe aggravarli. Le accresciute difficoltà economiche che si stanno verificando nel resto dell'Europa ex-comunista dovrebbero essere colte come una utile lezione dagli jugoslavi. Non rende le cose più facili il fatto che probabilmente Milosevic non è interessato ad una confederazione decentralizzata: accentuando le disparità di sviluppo che in essa si realizzerebbero, metterebbe ancora più in vista i problemi della Serbia, isolata e comunista.
Se poi la frammentazione dovesse estendersi anche sul piano militare e della politica di difesa, i pericoli sarebbero ancora maggiori. Contenziosi vecchi di secoli potrebbero allora accendere non più solo scontri di piazza ma vere e proprie guerre, per le quali la regione aveva avuto del resto storicamente una propensione particolare prima dell'unificazione dello stato jugoslavo.
Sarebbe dunque oggettivamente nell'interesse di tutti mantenere almeno una confederazione ma con ampie autonomie alle repubbliche, soprattutto in materia economica, senza per questo creare nuove frontiere politiche interne nel paese. Anche gli europei occidentali incoraggiano l'unità nazionale alla luce dei vantaggi che questa porterebbe per una accresciuta cooperazione con la Comunità, particolarmente dopo il 1993.
Se la confederazione economica avrà luogo pacificamente, probabilmente si svilupperanno nel medio termine forti pressioni economiche verso una re-integrazione: il ricco nord ha bisogno dei mercati del sud, e questi della produzione relativamente avanzata del nord. C'è qui una certa similitudine con quello che sta accadendo tra URSS ed ex-paesi satelliti, liberati dal giogo politico ed economico ma portati ora, dopo solo pochi mesi di reale indipendenza, alla ricerca di nuovi accordi commerciali con Mosca che attutiscano l'impatto dell'entrata nel mercato internazionale.
Un'altra similitudine si riscontra con il dilemma federale che nell'URSS affrontano i baltici: democratizzazione ed autonomia regionale sono indispensabili per mantenere l'unità dello stato nel post-comunismo, ma vanno contro l'esigenza di efficienti riforme economiche. Di questo sono consci sia i separatisti sloveni sia i nazionalisti serbi, ma non è chiaro fino a che punto la razionalità prevarrà sull'emotività del momento.

Conclusioni ed implicazioni per l'Occidente
In conclusione, si vogliono qui fornire alcuni spunti di riflessione per le prospettive delle imprese italiane in Jugoslavia. Alla luce dei fattori politici discussi in questa relazione, e di quelli economici trattati altrove in questa riunione, si possono sottolineare vantaggi e svantaggi per le imprese italiane.
I vantaggi per l'intervento economico italiano sono indubbiamente molteplici: (i) il paese ha scelto l'economia di mercato, e la scelta appare irreversibile, essendo appoggiata da larghe maggioranze all'interno e caldeggiata anche dalla CEE, verso cui la nuova Jugoslavia protende; (ii) l'Italia è già il secondo partner commerciale, dopo la Germania, e gli operatori italiani conoscono la Jugoslavia meglio di altri; (iii) la Jugoslavia può essere un condotto per sviuppare legami commerciali con altri paesi balcanici, e specialmente Romania e Bulgaria, con i quali belgrado ha consolidati rapporti economici; (iv) i quadri jugoslavi sono in gran parte ben preparati, spesso sono stati addestrati in Occidente, ma sono quasi sempre sottoutilizzati; (v) più che in altri paesi ex-comunisti, l'immagine del'impresa Italia gode in Jugoslavia di una buona reputazione.

 Ci sono peraltro anche alcuni svantaggi: (i) come ampiamente illustrato in questa sede, la situazione politica è instabile e destinata a rimanere tale ancora per anni; (ii) se non si riesce a fare la confederazione, ma il paese si sgretola in una serie di stati sovrani, ci saranno ripercussioni negative sull'economia di tutte le parti componenti a causa dell'alto grado di interdipendenza esistente; (iii) ci vorrà tempo a superare i problemi di bassa produttività del lavoro generati dall'economia garantista per quarant'anni; (iv) le infrastrutture sono spesso insufficienti, e difficilmente saranno migliorate nell'attuale situazione politica; (v) corruzione e parassitismo sono diffusi nell'amministrazione pubblica, retaggio dell'era comunista che non sarà superato né facilmente né rapidamente.

Relazione da me preparata all'Istituto Affari Internazionali per GETECNA, Progetto "Europa 20". Le opinioni espresse sono solo mie e non dello Iai.

27 April 1990

Contradictions of Perestroyka


Introduction

The process of political and economic renewal in the USSR is, by all accounts, proceeding in rough waters. Whether it will maintain momentum or sink into chaotic convulsions is important not only for the USSR itself but also for its neighbors and for the West, particularly at a time when the latter is debating whether, how and how much to intervene to help the process. By everybody's reckoning, including Gorbachev's own, increasingly serious problems have arisen along the way than had been anticipated. The economy is still deteriorating: in 1989, Soviet leaders started referring to the "crisis" of the economy, which up to then was in a "pre-crisis". As of the Spring of 1990, there are indications that the general atmosphere of high expectations of 1986-1988 has become one of widespread disillusionment, as more and more obstacles arise on the way toward the new USSR which was charted at the XXVII party Congress.

Gorbachev is aware of these difficulties. He puts the blame squarely on the fact that the "old ways are still alive and can not be done away with overnight while new approaches are as yet unable to pick up full speed ... difficulties ... [are] a natural expression of contradictions inherent in a transition period." But difficulties are different from contradictions: to change the old ways is a difficulty, and may or may not be overcome; but contradictions are generated by the process of reform itself, and therefore are more difficult to eradicate. Gorbachev says he understands that deep contradictions plague his effort, but he does not seem to have the strength to implement the measures needed to defeat them. If anything, they are getting worse with time.

For analytical purposes, the process of perestroyka can be described as guided by three basic objectives:

1) to increase people's motivation at work,
2) to decentralize the economic decision-making process, and
3) o accept short-term sacrifices for long-term benefits. Each must be accomplished for the process to succeed.

This paper assesses the prospects for success of perestroyka by addressing three intrinsic contradictions which have emerged in the process of achieving these objectives. It will argue that these contradictions are both serious and sufficiently resilient that they will likely impair the reform process as a whole.

The first contradiction which plagues perestroyka is that its erratic development, far from stimulating the personal motivation of the Soviet citizen, hinders it at a time when such motivation would be most needed.

The second contradiction is that, while perestroyka requires a widespread decentralization of decision-making power in order to make the gargantuan Soviet economic system more flexible, ever since Gorbachev came to power he has been centralizing power in order to both dispose of personal and political opponents and push through his version of the reform process from above. The third contradiction is that, while the sheer size and comprehensiveness of the restructuring program requires that anticipation be cooled, exactly the opposite is happening today: the policy of political openness, or glasnost, is fuelling expectations and cutting people's patience short. Rampant nationalism around the country only makes these contradictions more acute.

Because of these contradictions, Gorbachev's program is contested by both the left and the right of the party. The right accuses him of leaving the old modus operandi too fast and without a clear idea of what to substitute for it. The left, on the contrary, retorts that he is being too cautious and compromising. The conclusion of this paper is that because these three contradictions are inherent in the middle-of-the-road approach of Gorbachev and his supporters, now firmly in control of the reform process, they are likely to persist. It is to be expected that they will slow down the process of perestroyka to the point that its élan might grind to a halt.

The main implication for the West which emerges from this paper is that it is no longer of paramount importance to worry about whether or not perestroyka will succeed: it is increasingly likely that it will not. Rather, the West should start thinking about what to do when it becomes clear it is not achieving its targets.

Demotivation

The cub was born in the zoo. He is aware that he is not free, but his daily ration has always been delivered to him and he can sleep securely at night. Now there is word that the management can no longer afford to keep up the zoo, and the cages will be thrown open: some already have been. His first reaction is one of excitement and anticipation. The passing of time, however, gives him a chance to reflect about his future. He begins to realize that he will be responsible for his own survival. He will have to watch out for predators and look for food day in and day out. Some among the first animals to be freed have come back with horror stories of how they were starving and preyed upon in the wilderness. The cub still knows well that he could lead a better life in the wild, but he is no longer sure he wants to try himself. Of course he would like to be free but he would rather not give up his daily ration and his secure shelter. It would be ideal if the zoo could be kept open to go there to eat and rest safely at night. No, they say that can not be done: The zoo will close down. In the meantime, he continues to wait for his turn to leave...

The main component of the reform strategy for curing the ills of the Soviet economy is the tapping of human resources--too often abused, underutilized or wasted in the past. This is to be achieved by means of a greater motivation of the individual: perestroyka aims at giving people greater motivation to put in their best effort for the development of the socialist economy through increased material incentives.6 Specifically, competition, freedom of economic choice, participation in the decision-making process at the workplace, risk-taking, individual enterpreneurship are much talked about components of the process of motivation. There is widespread consensus in the USSR that, in principle, change in this direction is needed.

The problem with the current approach to economic reform is that it is being conducted exclusively from above. The majority of the people whose motivation should be stimulated have no voice in deciding its course; they do not know where it is leading; no-one has the faintest idea of when it will reach the goal. In a word, they do not know what they are supposed to strive for. They are simply asked to bet on a better future. This is not much different from what their fathers and grandfathers had been asked by the Communist party since 1917 and it can hardly be the best the way to inject new motivation in the disillusioned minds of the Soviets.

Most Soviets do not know quite what to do to contribute to the realization of perestroyka. A common answer one gets when one asks a Soviet how he thinks he will contribute to the restructuring is "I will try to do my job as best I can". But how is this different from what they were doing before? How will this help "restructure" the system? Such an attitude might at best reduce waste and bring about some acceleration of growth. It was initiated before Gorbachev during Andropov's short interregnum. Uskorenje, or "intensification", was indeed the first international neologism that came out of the Gorbachev era, as early as 1985, before perestroyka and glasnost. But intensification is not enough. It can yield at best a one-time booster through the elimination of waste and an increase of discipline, but will not eliminate the bottlenecks which vitiate the system.

Nor do Soviets quite know what to expect from the possible success of such restructuring, or when to expect it. The only target which has been set before their eyes is a highly inchoate prospect of a better living standard to be achieved at some uncertain point in the future. What they do know is that perestroyka will chip away at their cradle-to-grave security, and in fact it is already beginning to do so.

Most in the USSR and abroad agree that motivation is the most needed ingredient for perestroyka to succeed. But few would argue with the observation that the pervasive mood in the USSR today, quite to the contrary, is one of indecisiveness and insecurity. Few dispute that perestroyka is good for the country; no-one denies that it will involve necessary hardship. This indecisiveness is flanked by great insecurity: not only do Russians not know how to go about implementing the reforms, they are not ready to accept all that comes with them. They hope that not everybody will be better off at the end of the process. In fact, they know that the criteria for coming out on top are being changed, and some kind of meritocracy will be introduced. Not surprisingly, this has already produced much resentment among those who can not take advantage of the new opportunities, by far the largest part of society. In practice, the consensus in principle on the need for reform breaks down.

This is the attitude produced by Soviet socialism, and it is a far cry from Stalin's "new Soviet man", the enthusiastic and inspired shock-worker he had in mind in the late twenties as he went about constructing the command economy.

The experience to date of the many new cooperatives which have been allowed to operate precisely with the aim of stimulating motivation is illustrative of this contradiction. Though they have been allowed to operate, government regulations do not make life easy for them. For example, unlike state enterprise, they must pay income taxes; they are obligated to purchase their raw materials in the free market, where it is many times more expensive than at the subsidized wholesale state stores. Finally, they are heavily charged for utilities, rent, operating licenses, etc. Because of these high operating costs, they charge high prices for their meals, up to 5-6 times what one would pay for comparable service at a state enterprise.

The future brings much uncertainty and few guarantees of professional stability for these entrepreneurs. Many of these private enterprises work in a low-profile mode, almost in hiding. One of the best cooperative restaurants in Moscow, is officially the "waiting room" for a tailor's shop! They have an individually selected and trusted clientele, and they have chosen to minimize their visibility, yet they are always fully booked.

While their number has steadily increased, cooperatives are still relatively few. They have not taken off in agriculture, where, if the Chinese example is of any usefulness, their contribution to society might have been faster and most efficient. They have been allowed only in a few industries, small manufacturers and services and are strictly regulated and often harassed by local party organizations, which resent the formation of economic entities they do not control. The local party organizations have many supporters in their obstructionist tactics against the cooperatives. Most Soviets can neither afford the expensive services of the cooperatives, nor can they hope to ever make as much money themselves. Quite naturally, these people believe they will not be the best at playing with the new rules, and resist changing the old ones. Not surprisingly, sometimes these are the same people who are among the best at playing with the old rules. Most, however, are not so sure either way. They may sincerely believe that change is necessary for the country, but they also know that does not mean it will necessarily improve their lot, or even that of their children.

In these conditions, the enterpreneurs fear that they will "live one day", and this makes them rather unscrupulous in trying to amass as much money as possible as fast as possible, even if resorting to dubious means and bribery. The only way to avoid this would be to provide iron-cast long-term guarantees that their entrepreneurial freedom will not be hampered with for the indefinite future, but this has not been done. Even if it were, it would take some time for any official pledge to acquire the necessary credibility.

In other words, the introduction of some enterpreneurial freedom has created an ugly vicious circle, whereby the problems and the uncertainty of managing private enterprises generate the need to resort to illicit means and high prices. The latter, in turn, generate suspicion and hostility on the part of those who can not do the same. In spite of all obstacles, cooperative restaurants are highly profitable. This has generated much envy, jealousy and resentment among the people who see this new brand of capitalists make a lot of fast money by "taking advantage" of the problems of the state sector, the limping flagship of socialism from which almost four generations of Soviets have come to expect their livelihood. This hostility, in turn, generates further uncertainty in the cooperative enterpreneurs, and so on.

The above discussion highlights the first contradition of perestroyka: economic emergency dictates economic reforms, but the success of these reforms requires the Soviets to take over precisely the kind of initiatives, responsibilities and associated risks which they have never had, or even known, and which many fear. Gorbachev is asking them to take the initiative through uncharted waters, and he is not providing navigation charts. Only a few, such as the cooperative enterpreneurs, see a credible chance to improve their lot in the short term, and take the plunge. Most others simply and genuinely do not know where to start. They know something has to be done. They find it difficult to argue against the leadership when it speaks of the need for radical transformations. No comprehensive alternatives to the program of perestroyka have been proposed by anyone and this is perhaps the greatest strength of Gorbachev. But they have only faint ideas on how to go about following through with it, and they deeply resent that only a few are visibly gaining, at least for now. The long forgotten witch-hunt for kulaks and "exploiters of the people", the motors of perestroyka, is in the making again.

Centralization

Excessive centralization of the administrative-command economy was recognized to be the most crippling heritage of the Stalinist system. Centralization exists both in the state apparatus and, most importantly, in the party which has controlled it. Democratic centralism has ensured that the party organs have performed throughout the economy the role of transmission belts for orders emanating from Moscow. A major aspect of perestroyka is the decentralization of economic decision-making power, and ir order to do so Gorbachev has indeed moved to break-up some of the traditional power conglomerates both in Moscow and in the periphery, e.g. the ministries (whose power grew enormously during Brezhnev's time) and especially the regional and local party cliques. But this kind of operation can obviously only be done from the pinnacle of power in Moscow: the very democratic centralism which should be dismantled prevents any reform initiative from the bottom.

In addition, in cases where power has indeed been decentralized, it has provided ammunition to hundreds of thousands of state and party bureaucrats who have both an interest and the capability to stop the reforms which might hurt their personal status. A major factor in the outcome of the struggle for decentralization will in fact be the perceptions of various categories of actors of what the power shift will mean for themselves. With few potential gainers in the short term, many potential losers and most genuinely confounded, the struggle for and against the implementation of perestroyka is taking place at all times, in the fog. While reforms are pushed from the political pinnacle, and passively awaited by those who are either economically desperate or idelogically disillusioned, an immense and shapeless middle stratum, which cuts across age, professional and ethnic groups, puts up a highly effective resistance.

This kind of resistance is possible because, despite democratic centralism, a sort of "negative" power is held at varying levels of authority by both state and party bureaucrats. They can not initiate policies nor even ensure the implementation of policies coming from above and handed down to them. What they can do rather well, however, is to stop, impair, dilute or otherwise neutralize those policies when it is in their interest to do so.
This kind of power is already diffusely disseminated throughout Soviet society. Numberless bureaucrats or simple workers and employees at all levels have the power to stop the reform, all in their own little niche of power. This is possible in a country where all too often nobody is responsible and nobody is guilty for what goes wrong. Rarely able to hold anybody accountable for slackness, mistakes or outright insubordination, the top leadership is not always able to influence the outcome of this struggle.

All of this results in a very tardy and sluggish response of the periphery of the Soviet system to stimuli coming from the top. This is often referred to as a problem of "inertia" of the system. In reality, it is not a question of inertia, because the latter would presuppose that some kind of direction has been taken and the system were moving at a certain speed, however difficult it may be to change either or both. The Soviet economy, on the contrary, has no definite direction and no constant speed. It is drifting, and the rudder of perestroyka is steering in fits and starts.

In sum, to implement perestroyka, widespread decentralization would be indispensable. But to decentralize, at this time, means to give additional veto power either to those who oppose change or to those who are simply indecisive because they do not know where their interests will lie in the future setting. The former group is already powerful, and the latter is enormous and unpredictable. This illustrates the second contradiction of the reform process. On the one hand the Soviet leadership needs to decentralize decision-making power in order to improve efficiency. On the other hand, the implementation of the program requires an immediate increase in centralization so that those who are capable of defeating thousands of concrete reform initiatives are blocked. Gorbachev is now doing the former; whether he will subsequently be able to do the latter, however, remains to be seen.
A comprehensive program for true and faster decentralization had been devised by Deputy Prime Minister Abalkin in December 1989. It was not approved by the second session of the Congress of People's Deputies. Instead, the Congress passed a bill based on the more cautious approach favored by Prime Minister Ryzhkov, which postpones the introduction of widespread market mechanisms until 1993. The debate on the issue is continueing both in Congress and in the Supreme Soviet, but it seems that effective legislative decentralization will have to wait.

That the centralization of power has in the last year or so been accompanied by the building up of a kind of personality cult around Gorbachev only makes one worry that, after the definitive departure of the Brezhnevite gerontocracy from the political scene, a new personal autocracy will rule over a party organization in disarray. In certain ways, Gorbachev might be trying to do what Khrushchev tried (and failed) to do: use a pretense of decentralization in order to divide the party apparatus and rule over its fragments. That gamble cost Khrushchev his post. His successor tried in turn to break up existing power conglomerates, but also in this case the result was greater centralization. Whether Gorbachev will succeed remains to be seen. Be that as it may, so far his approach has hardly been a headstart for the healthy economic decentralization required by perestroyka.

Expectations

It is undeniable that the extent to which the peoples of the USSR can express their ideas today is astounding when compared with only a couple of years ago. Glasnost, understood as freedom of political expression, is without a doubt the main result of the Gorbachevian "new political thinking" so far. In fact, perhaps the most palpable reality which strikes observers of Soviet politics today is that there is a large and widening gap between the results obtained in this process of political liberalization and those thus far achieved in the economic sphere. Soviet media today routinely discuss fundamental political, economic, ideological and historical issues which until a few months ago were simply off-limits; on the other hand, shops are as little stocked as ever, and getting emptier.

As of early 1990, glasnost is developing quickly, though at an irregular, indeed mercurial, pace. Few seem to have clear ideas of whether and to what extent it should be limited. It is growing in several different directions simultaneously, and it allows for criticism of domestic and foreign policy, history, ideology and, most importantly, of the current government and of Gorbachev himself. There is virtually no one and nothing that is spared by the trenchant articles appearing on the national press. Long-repressed frustrations are finally being vented with force. In the process, glasnost is quickly catalizing the growth of economic expectations, but this, in turn, makes the problems of implementing the economic reforms worse because it shortens people's patience.

As of early 1990, Soviet peoples have very little patience left; they want results immediately. Glasnost is appreciated because for all too long so many have yearned to speak out against the system without fear of retribution; now they can and are even encouraged to do so. But the policy of restructuring is admittedly designed to improve the system in the long-term and manifestly requires (often painful) adjustments in the short-term. It is beyond question, and it is well known to the leadership, that things must get worse, perhaps much worse, before they can get better. The success of the reform, therefore, requires that the Soviet peoples accept sacrifices for a while, perhaps a long while, and reduce expectations for improvement in their standard of living. For a people which already for seventy years has been promised the communist Eldorado and required to make hard (and, as it turns out, useless) sacrifices to get there, this is not easy to accept.

Thus, glasnost generates the third contradiction in the process of perestroyka: while there is a clear necessity to postpone political as well as economic expectations, it is contributing to make people even more impatient. Glasnost is an indispensable nourishment for perestroyka: without it it would not be possible to tap the creative potential of those who are called to change the system. But at the same time it allows the development of a chain reaction of protest and impatience which is highly deleterious to reform.

Moreover, glasnost makes it possible for those who stand to lose from the change to defeat it by powerful obstructionist operations. As discussed above, in the short run these forces might include, in one way or another, the majority of the Soviet people, who see the risks but not the benefits of change; it certainly includes all those in the establishment who stand to lose their old privileges.

In other words, while conceived as a means to foster the "new thinking", glasnost is a powerful instrument in the hands of egalitarian and pro-status quo political forces which oppose the introduction of greater amounts of meritocracy. These forces are well entrenched in their power slots and are now even represented at the highest level, since Veniamin Yarin, a metallurgical worker from the Ural region and a prominent member of the egalitarian United Workers' Front, was selected as a member of the Presidential Council in March 1990. This opposition, paradoxically, is all but consistent with the normal democratic political rules, but it is nonetheless incompatible with the necessary and painful restructuring of the Soviet system.

Nationalism

There is one additional problem which compounds the three contradictions of perestroyka discussed here: nationalism--both Russian and non-Russian--is building up on a long-term pattern everywhere around the Soviet Union. Taking advantage of Gorbachev's call for more decentralized and widespread participation in politics, and fuelled by glasnost, nationalism has become a disruptive force which is complicating Gorbachev's work considerably. Awakening nationalism fuels impatience with the progress of reform as it is directed from Moscow. As long-repressed national aspirations can now be voiced Gorbachev is seen less and less as the initiator of change and more and more as the impediment to greater national self-determination.

Gorbachev has been ambiguous with respect to the role of regional autonomy in the process of reform. He has written that "our fundamental principle of a strong center and strong republics reflects the will of all Soviet peoples." In a macroscopic way, the first part of this statement is but another manifestation of the contradiction between the need to decentralize power to gain the support of the periphery and the need to centralize in order to implement reforms against the will of recalcitrant actors.

The danger for Gorbachev is that the current partial and indecisive democratization of his nationalities policy may bring him to a no-win situation. If he lets the Republics move on toward ever greater autonomy or even independence, he will be an easy target from conservatives who will be able to accuse him of presiding over the disintegration of the Soviet state. If he represses them, he may find himself contradicting his "new thinking" and thereby killing his perestroyka as a whole.

There is another more serious,if less immediate, danger associated with nationalist movements in the USSR: the widespread tendency to blame every ill in their economies and polities on Moscow. This fuels the (false) expectation that, once greater autonomy or even total independence is achieved, these ills will soon be cured. After years of centralized and inefficient direction from Moscow, the economies of the various republics will need major adjustments before the benefits of greater autonomy from the Soviet state plan could be felt. The process will take years and, as economic restructuring in the country as a whole, will not be painless. Thus, it is advisable for nationalists around the USSR to postpone expectations for improvement. However, contrary to logic, the opposite is happening today. Therefore, even assuming that greater regional decentralization is achieved in the near future, peacefully and without endangering perestroyka, it might soon produce bitter disillusionment as it becomes clear that economic and inter-ethnic problems will not disappear with it.

Conclusions

As of the spring of 1990, there are unmistakable signs that the process of perestroyka in the USSR is in jeopardy. These signs point to contradictions which are intrinsic to the process of restructuring itself, quite aside from the debates and personal juxtapositions at the top of the Soviet leadership.

While the vast tasks of perestroyka require high motivation on the part of all concerned in its implementation, the contradictory nature of the reform initiatives undertaken by the government send ambiguous signals to those who could best contribute to its realization. In a condition of legislative and economic insecurity, most Soviets do not know whether they stand to gain from perestroyka, nor whether it will succeed at all. As one deputy from Kazakhstan put it during the debate over Gorbachev's election to the presidency in the Congress of People's Deputies, he is "putting his foot on the brake and on the accelerator at the same time." Needless to say, this is hardly a prescription for the success of an ambitious reform plan.

Second, while perestroyka requires widespread decentralization of decision-making power, the Kremlin is now centralizing power in order to push reforms through bureaucratic resistence. This approach is not new, and can be rationalized by keeping in mind that a negative power of obstruction is already widespread throughout the state and the party machines, and needs to be constrained. However, in what amounts to a vicious circle which will be difficult to break, delaying actual decentralization blocks the development of the creative forces which should produce the restructuring of the system.

Third, the sheer size and comprehensiveness of the restructuring program will make it difficult to produce results before the process is well along its way. This, in turn, requires that expectations be cooled and postponed. However, thanks to the policy of political openness, or glasnost, exactly the opposite is happening today. Freedom of speech is, predictably, producing fast rising economic as well as political (including nationalist) expectations.
The latter is in fact one additional problem which compounds all three other paradoxes: nationalism--both Russian and non-Russian--is on the rise. These nationalist forces operate beyond the struggle for power in the Kremlin, and can hardly be controlled from Moscow. Taking advantage of Gorbachev's call for popular participation, nationalism risks becoming a highly disruptive force which complicates Gorbachev's work considerably.

As of the spring of 1990, the process of Soviet reform is beginning to look more and more as if it is drifting. Barring unforeseen--and, from Gorbachev's point of view, welcome--developments, it is increasingly unlikely that the program of restructuring as it was formulated at the XXVII Congress will be carried out.

In that case, two possibile results are the most likely. The first is that perestroyka will be abruptly defeated by a sharp downturn of some of the major economic indicators, by an uncontrollable outburst of nationalism, or by a combination of the two. In these circumstances, a reaction of conservative elements is likely, and is probably inevitable if secessionist nationalism spreads from small peripheral republics to the Ukraine, whose loss could hardly be absorbed by Moscow.

Alternatively, like other Soviet reform initiatives in the past, the Gorbachev attempt will slowly run aground. The USSR could then continue to muddle through economically and to decline politically until either the next reformer or the next major crisis will come about and shake it anew. The synergy between glasnost and nationalism makes the latter possibility less likely: their mutual reinforcement increases the danger of an internal explosion. It is not clear how much time is left for Gorbachev and his allies to produce concrete results before too many people lose what little patience they have left, but it is probably not much.
The third possibility is that Gorbachev will come around to radicalize reforms, as requested by the leftist wing of the party and of the Congress, to the point where the USSR will effectively cease to be a socialist society. This would require a multi-party polity and the dismantlement of most central planning. It is early to say whether the advocates of this option might prevail, but it is certain that, if they should, they would do so only after strenuous resistence, and the process would not be smooth.

So far, the West has worried about whether and how to help the process of change in the USSR. A new and more difficult challenge for the West is soon likely to be how to maintain a stable and peaceful relationship with the Soviet Union while the latter is undergoing a process of rapid economic deterioration, social unrest and nationalistic outbursts around its periphery.

31 March 1990

EAST-WEST COOPERATION AND SECURITY IN SOUTH-EASTERN EUROPE

A version of this paper was presented as part of a Joint Research Project by the Istituto Affari Internazionali, Rome, and the Institute for the World Economy and International Relations, Moscow, March 1990

INTRODUCTION
This paper will deal with the implications for security in South-Eastern Europe of those NATO and WTO forces which are excluded from the current CFE talks in Vienna. It will concentrate on two types of forces, namely naval and nuclear weapons. While not all air-forces are formally included in the CFE talks, for purposes of this project will be treated in the paper dealing with those negotiations.
The main thesis argued here is that, while negotiations on both categories of weapons would be advisable and should be encouraged, nuclear and naval weapons serve important strategic and political purposes in Europe which require their continued presence for the foreseeable future.

NUCLEAR FORCES
Nuclear forces are not formally part of CFE negotiations. "Dual capable" forces, however, have not been excluded. This is a compromise formula which was reached in order to reconcile on the one hand NATO's insistence not to initiate, after the INF treaty, a new formal negotiation on nuclear weapons before substantial results are achieved with conventional force reductions; and on the other hand, the desire of the Warsaw Pact not to exclude what is left of nuclear forces of the two alliances in Europe. The Pact did not, moreover, accept to exclude "dual capable" systems only because they had a nuclear role, among other reasons because the Soviets argue NATO has a marked superiority in this field.

This paper starts from the premise that the nuclear problem of South-Eastern Europe is not divisible from that of the rest of Europe. Because of the nature of the weapons, it does not make any strategic sense to try and devise nuclear-tight compartments among the various sub-regions of Europe. Therefore, as far as nuclear weapons are concerned, the reasoning proposed here applies to the East-West military relationship in Europe as a whole as much as to the South-Eastern region.

Nuclear weapons can be seen as accomplishing a purely deterrent or also one of warfighting in case of failure of the deterrent. The following paragraphs will briefly overview of the evolution of Soviet and NATO thinking on matter. Western (and particularly US) thinking has followed a circular development; Soviet thinking has, roughly speaking, followed in its wake, lagging behind of several years. At the beginning of the nuclear era, deterrence and warfighting were seen as strictly connected. Nuclear weapons were seen as simply the most potent explosive to be employed in otherwise conventional operations.

No later than the first studies revealed the enormity of the collateral damage that any nuclear use, even the most limited, would have caused, doctrine began to move toward a conception of nuclear war as a total war. Under this assumption, nuclear use should not so much influence the development of the battle in the field, but should have primarily served the purpose of inflicting unacceptable damage on the enemy, and thus dissuade him form attack in the first place.
Subsequently, there emerged a problem of credibility with this supreme threat against offenses which might have been serious but not threatening of the vital interests of the attackes party. Strategists returned therefore to think about ways to utilize nuclear weapons in ways somehow proportional to the possible kinds of offences, even just conventional ones. Around the middle of the sixties, both NATO and, a few years later, the USSR, moved to re-couple theater nuclear concepts to the conventional correlation of forces by introducing ever greater flexibility and selectivity in their respective doctrines and operational plans.
The main thesis argued here is that, contrary to these tendencies, it is in the interest of all Europeans to maintain, and possibly to strengthen, a conceptual as well as operational distinction between nuclear and conventional forces. The goal of this should be to retain a high degree of deterrence of any type of conflict, and that can only be associated to the risk of nuclear escalation. This distinction is coherently maintained only by the UK and France. That the US has moved to more flexible options should not come as a surprise: it has tried to minimize the dangers to its own homeland in case of war. But Europeans, including the Soviets, can not make any use of such a distinction: every war in Europe would be "strategic", even if it were not nuclear. Nuclear weapons must be seen only as an instrument to prevent it.

Yet, in an era of rapid political change in Eastern Europe, with the Soviet Union retreating politically and militarily and the Warsaw Treaty Organization (WTO) collapsing, perhaps a few words should be said to justify the need for a nuclear deterrent within NATO. The military threat to peace in Europe is not withering away with the disgregation of the Soviet bloc. As one authoritative analyst recently put it, the capability to attack would "vanish only if weapons and soldiers ceased to exist", which is not likely to be the case for a long time indeed. In all other conceivable scenarios, the ability of nuclear weapons to make war unusable as an instrument of policy can not be replaced.

This rather simple concept, which is the basis for nuclear deterrence, has not always received the attention it deserves. Recent changes in the Warsaw Pact have highlighted the three serious mistakes which NATO has made in justifying the maintenance of nuclear arsenals in the past. At times these mistakes have been nothing but a mere bluff. First, NATO has often tied the need for nuclear weapons to the threat of Soviet nuclear weapons, e.g. during the Intermediate Nuclear Force (INF) debate in the late seventies and early eighties, when these systems were presented as a counter to the Soviet SS-20. Gorbachev disposed of this rationale with relatively little effort by agreeing to sign the INF treaty. A plethora of Soviet nuclear weapons, however, continues to be capable of hitting Western Europe.

Second, NATO has long tied the need for a nuclear deterrent to the unfavorable correlation of conventional forces in Europe. Pointing to the conventional imbalance was the easiest way to win the necessary public support for nuclear weapons. However, both on-going negotiations and budgetary pressures in many countries might soon eliminate this justification as well. NATO must therefore now prepare to argue the nuclear case differently. At lower force levels, it can be argued, force-to-space ratio problems will make the need for a nuclear deterrent more and not less important.

Third, the necessity for a nuclear deterrent has been tied to the political character of the governments in the WTO. Nuclear weapons were often presented as a tool to contain otherwise unmanageable communist expansionism. The logical conclusion is that since these societies are now more pluralistic and open, they will be more peace-loving, and that therefore the West no longer needs military precautions. To varying degrees, all WTO governments are now moving away from orthodox communism toward more pluralistic forms of polities. But it is far from clear that communist ideology, and not the geopolitical preeminence of the USSR in Europe, whatever its system of government, has been the main threat to the security of post-war Western Europe. In addition, rising nationalism and resulting risks to international stability constitute a new and still imponderable menace to peace in Europe.

NAVAL FORCES
Unlike nuclear forces, the study of naval forces in the South-Eastern Europe can and must be considered separately from rest of continent. This is because of the peculiar situation which characterizes that theater of operations, the actors involves and the nature of naval forces themselves.

The Soviet Union vigorously insists that NATO--and particularly US--naval forces in the Mediterranean constitute a threat to its homeland which it can not afford not to address in the process of arms control. In addition, Moscow argues that, just as it gave in to Western requests for asymmetrical cuts on land forces where it was clearly superior, NATO should now accept asymmetrical cuts of naval forces, where the East is qualitatively and quantitatively outdone. Marshall Akhromeev, personal adviser to Gorbaciov, in a testimony to the US Congress in 1989 has even explicitely stated that the successful conclusion of the CFE talks depends upon their expansion to naval forces. It remains to be seen whether the Soviets will be so inflexible after all, but it is likely that it will be necessary to deal with the issue in the future.

The West, however, still refuses to include naval forces in any formal negotiation. As will be discussed below, this stance stems from both military and political considerations. Nonetheless, both formal and informal discussions about the issue continue, both between East and West and within the Western Alliance. It must not be forgotten that some measures of naval arms control have already been implemented for a long time (as in the case of the US-USSR agreement on the prevention of incidents at sea and, more recently, of the analogous Soviet-French and Italian-French treaties).

Aside from the two superpowers, it hardly needs to be said that naval arms control is particularly relevant for the countries at the flanks of NATO. Inasmuch as naval arms influence the conventional balance on land, they affect the riparian regions more directly. This is particularly true at the conventional level, since naval nuclear arms tend to have a longer range and are therefore less restricted to operate at the rims of the European landmass.

It is also immediately apparent that the problem of naval arms control presents not only military but also political aspects, particularly in a region like the Mediterranean where the East-West confrontation is intermingled with several other conflictual relationship between riparian and adjacent countries and where the superpowers are involved as well. In addition, the political role of the US naval presence in the Mediterranean can hardly be overemphasized.

It is less often considered, moreover, that naval arms control in the Mediterranean involves important legal aspects which stem from the fact that the jurisdiction over the seas is much more subject to controversy than the land areas which are involved in current arms control negotiations in Europe.

In light of the complex issued outlined above, the paper purports to do the following. First, it will explore the potential of naval arms control in the Mediterranean for improving military security in Europe, and particularly in Southern Europe. It will do so by assessing the naval military balance in the region and how it affects the correlation of forces on land.

Second, it will explore alternative negotiating scenarios. Should naval issues be included in the CFE talks at all? Should progress in one area be made contingent on progress on other areas of arms control?

Third, it will assess the political implications of possible East-West naval agreements for East-West relations, inter-allied relations in NATO, and relations of the members of the two alliances with other states in the Mediterranean region.

Finally, it will analyze the legal implications of possible naval arms control regimes with reference to their infringement on international customary law regarding access to and navigation through Mediterranean waters.

Military Significance Because of the inherent flexibility which stems out of fleet mobility, superpower negotiations on levels of naval weapons will necessarily have to be conducted on a global scale, though regional sub-ceilings are also conceivable. The Mediterranean region could be one of these. Regional sub-ceilings would entail negotiated limitation to fleet mobility in the region covered by the talks. This issue is particularly complicated in the Mediterranean due to the non-homogeneous claims of riparian states. Several factors contribute to make naval arms control a more complex and delicate issue when compared to other conventional arms control negotiations.

One important factor which would make any East-West naval negotiations intrinsically difficult is that the importance of naval forces for NATO is far greater than it is for the Warsaw Pact, and it is much greater for the US than it is for the USSR. This is not only a matter of force or deployment asymmetry, as for the land and air forces, but also of grand strategy. NATO is an alliance divided between two continents with many insular or peninsular member states. On the contrary, the Warsaw Pact is a geographically solid bloc of contiguous states. In addition, the US is a maritime power with vital sea lines of communication, while the USSR is a continental power with no such maritime interests. Moreover, US naval forces in the Mediterranean constitute the only effective link among the several NATO operational theaters and the bulk of time-urgent reinforcements. These forces also perform a crucial intelligence and communication mission for the whole Southern region of the alliance. This is not the case for the Warsaw Pact, which performs these same missions with land-based systems.

A paramount aim of the study should therefore be to define possible alternative goals of future naval negotiations, if any. Aside from the classical goals of arms control--save economic resources, improve crisis and arms race stability, reduce tensions--it is important to assess whether and to what extent the grand strategies of the two alliances, and of the two superpowers in particular, could adjust to possible negotiating scenarios.

A second complicating factor of naval arms control is the difficulty of verification. In order to be effective, any verification scheme would have to be extremely intrusive, much more so than either East or West would probably be willing to accept. While remote sensing might play a role as far as nuclear weapons are concerned, conventional limitations would have to be conducted through painstakingly complex fine-combing of the vessels involved.

There is also a special problem for submarines, which could easily hide in the unevenly warm, shallow and salty waters of the Mediterranean, where they can mask their sound emissions more easily than in blue-water oceans.

Another important factor of complexity is that the role of third countries in the East-West correlation of forces is more pronounced for naval forces than it is for land forces in Europe. Several Arab states possess significant naval--including submarine--forces, and so does Israel, and their weight would be significantly increased should the US and Soviet fleets in the region be substantially reduced or withdrawn altogether. In fact, naval forces in the Mediterranean are not solely oriented toward East-West missions, but also perform important crisis-management and peace-making missions.

In light of these complexities, naval arms control might initially achieve more rapid results in the field of Confidence and Security-Building Measures (CSBMs) than through actual force reductions. Naval CSBMs might differ from analogous land measures because they would have to take into account both the inherently greater mobility of naval forces and the difficulty of establishing clear-cut limits in terms of force levels participating in maneuvers and force movements.

Nonetheless, because of their lesser political sensitivity, naval CSBMs clearly represent the path of least resistance toward militarily significant naval arms control in the Mediterranean. After the US-Soviet agreement on the prevention of incidents at sea of 1972, France and Italy concluded their own agreements with the Soviet Union. This study will explore the hypothesis of making these treaties into a multilateral and homogeneous agreement, involving the largest possible number of participants.