Situazione in Polonia

Questa relazione si propone di fornire un quadro politico generale della situazione politica in Polonia alla luce della caduta del regime comunista nel 1989. Dopo una breve introduzione storica, darò una schematica descrizione del contesto interno ed estero del regime comunista all'interno del quale maturava la dinamica dei conflitti che avrebbe portato alla rivoluzione pacifica del 1989. Per una discussione più dettagliata delle politiche economiche si rimanda alla relazione sull'argomento presentata in questa stessa sessione. Concluderò con una trattazione delle possibili alternative per il futuro e delle implicazioni per l'Occidente. Questa relazione è stata presentata a Getecna oggi 11 novembre 1990.

Lo sfondo storico e culturale

L'elemento più importante nel retaggio storico polacco è probabilmente l'influenza pluri-secolare della Chiesa cattolica, che dall'undicesimo secolo occupa una posizione politica, oltre che culturale, senza rivali. Neanche il partito comunista, nei quarant'anni di dominio politico del paese, ha potuto ottenere una penetrazione nella società di livello paragonabile. Accanto al cattolicesimo, altro fattore storico della Polonia moderna è una certa tradizione di democrazia, anche se solo a livello embrionale, che si è sviluppata a partire dal tredicesimo secolo. In quel tempo, si formava il primo parlamento polacco, che peraltro, a differenza di quanto accadeva in Inghilterra, vedeva prevalere l'aristocrazia sulla borghesia. Il potere aristocratico impedisce la formazione di un regime parlamentare costituzionale ma anche il sorgere di una monarchia assoluta, ed infatti il re polacco veniva eletto dal parlamento in quella che per questo motivo, curiosamente, era chiamata la Repubblica di Polonia. Questa esperienza è oggi spesso richiamata alla memoria come la radice politica nazionale alla quale si vuole rifare la Polonia post-comunista.

L'impero polacco cresceva con vicissitudini alterne da quel periodo fino alla metà del seicento, ma diveniva poi sempre più inefficiente e si avviava al declino politico. In quei secoli, si sviluppava un'ostilità più o meno permanente contro la Russia, l'Ucraina e la Lituania a Est, ma anche con la Prussia e l'Austria ad Ovest ed a Sud. Il progressivo declino culminava, alla fine del settecento, con la scomparsa della Polonia come entità statale a seguito di tre successive partizioni a spese di Austria, Russia e Prussia.

In tutto questo periodo si sviluppava, forse più che in tutti gli altri paesi dell'Europa orientale, un forte legame culturale con l'Occidente del rinascimento e dell'umanesimo, particolarmente con la Francia ma anche con l'Italia. Anche grazie a ciò, l'integrità culturale del paese sopravvive al tentativo di russificazione nella parte orientale e di germanizzazione in quella orientale; il modus vivendi migliore i polacchi lo trovano con gli Austriaci, più tolleranti delle realtà indigene della loro fetta di Polonia.

La Polonia riesce a riguadagnare l'indipendenza approfittando della contemporanea sconfitta delle sue tre potenze occupanti nella Prima Guerra Mondiale. Il neonato stato polacco tenta addirittura una improbabile rivincita contro la neonata Unione Sovietica, approfittando della debolezza del nuovo regime di Mosca subito dopo la fine della Guerra, mentre imperversava ancora la guerra civile contro i Bianchi zaristi. Le forze armate polacche erano però sconfitte ed il paese rischiava quasi di essere riannesso all'URSS quando le armate sovietiche arrivavano fino a Varsavia.

Nel periodo tra le due guerre, la Polonia si trovava schiacciata ed impotente tra Unione Sovietica e Germania nazista, cercando invano garanzie di sicurezza dalle democrazie occidentali. Decidendo, al contrario della Cecoslovacchia, di combattere l'aggressione hitleriana, il governo di Varsavia porta Francia ed Inghilterra a dichiarare guerra alla Germania e fa così del paese la miccia della Seconda Guerra Mondiale.

Il paese nel "blocco sovietico"

La condizione politica della Polonia del dopoguerra è stata influenzata in modo determinante, così come quella degli altri paesi dell'Europa orientale, dal rapporto con l'Unione Sovietica. In quell'ambito, ha rivestito un'importanza politica cruciale il modo perverso in cui quei rapporti si erano sviluppati subito prima e durante la guerra. Perverso perché l'URSS staliniana non aveva mai voluto considerare la Polonia come un alleato, e persino i comunisti polacchi esiliati a Mosca, come del resto quelli di tanti altri paesi, cadevano sotto la scure delle purghe fratricide. 

Nel 1939 si stringeva quella che i polacchi hanno sempre considerato la vergogna del Patto Molotov-Ribbentrop, nonostante tutto, le armate polacche sopravvissute alla disfatta contro la Germania cercavano di riorganizzare le forze in URSS per poter proseguire la guerra, ma Stalin, convinto della non affidabilità di un corpo ufficiali nazionalista e certamente non comunista, procedeva alla loro sistematica eliminazione nelle foreste di Katyn, cercando poi di accollarne la responsabilità ai tedeschi. 

Altro episodio, non meno grave dal punto di vista polacco, fu il freddo cinismo con il quale l'Armata Rossa assistette all' annientamento della resistenza (non-comunista) di Varsavia da parte dei tedeschi alla fine del 1944. Per finire, i polacchi si sono anche visti imporre l'installazione forzata del governo provvisorio (comunista) di Lublino dopo la liberazione. Stalin approfittava dell'ambiguità contenuta nel testo dei Patti di Jalta per non indire libere elezioni ma porre il mondo davanti al fatto compiuto del regime comunista che si insediava al seguito dell'Armata Rossa. Non sorprende che il risultato di tutto ciò sia stato il rafforzamento dell'odio storico dei Polacchi contro i Russi, che sarà solo formalmente malcelato durante il regime comunista.

Dopo la presa del potere, il regime comunista procedeva alla statalizzazione dell'economia ed all'industrializzazione pesante forzata sul modello sovietico. Questo processo non è peraltro mai diventato completo. La collettivizzazione è stata particolarmente ridotta in agricoltura: mai più del 10% del terreno agricolo è stato di proprietà dello stato.

Questa tendenza subiva un brusco arresto nel 1956, quando nel corso del processo di destalinizzazione si diffondeva una rivolta popolare un po' in tutto il paese, e specialmente a Poznan. Questa veniva repressa dal regime, a differenza dell'Ungheria senza l'intervento sovietico, probabilmente perché considerata da Khrushchev una questione interna dei polacchi: nessuno aveva infatti messo in discussione il collocamento geopolitico del paese all'interno del Patto di Varsavia, come aveva invece fatto Nagy in Ungheria. Come in Ungheria, dopo i moti del 1956 saliva al potere un'élite comunista, guidata da Stanislaw Gomulka, che acquisiva una qualche rispettabilità in quanto poteva vantare un passato anti-staliniano.

Negli anni che seguivano, Gomulka poneva fine allo stalinismo ma non proponeva rimedi efficaci alle strozzature dell'economia pianificata, che deteriorava progressivamente. La crisi arrivava quando un aumento dei prezzi scatenava una protesta dei lavoratori dei cantieri navali di Danzica nel 1970, brutalmente repressa dalla polizia con ingente spargimento di sangue. La dimostrazione di Danzica, anche se schiacciata, comunque costringeva Gomulka alle dimissioni. Gli subentrava Gierek, che negli anni settanta cercava la chiave della economica nell'apertura verso l'Occidente. Qui i comunisti polacchi ricercavano i capitali per ovviare alle manchevolezze del sistema pianificato senza doverlo cambiare. L'Occidente ricco di un forte eccesso di valuta si dimostrava incautamente prodigo, e forniva crediti senza porre condizioni.

Il risultato era un crescente indebitamento cui non corrispondeva un aumento della produttività, e quindi della capacità di esportazione. Gli investimenti si dimostravano inevitabilmente sterili perché non abbinati a riforme efficaci, mentre si lasciavano aumentare i consumi interni (che servivano a mantenere un minimo di supporto per il regime) anche quando si trattava di beni importati dall'Occidente a fronte di una bilancia commerciale sempre più passiva.

Il conseguente bisogno crescente di valuta portava ad una allentamento dei controlli, pionieristica nei paesi del socialismo reale, anche in materia valutaria. Ai Polacchi il regime concedeva di detenere liberamente valuta convertibile; di accedere ai negozi speciali di "esportazione interna" (PEWEX) dove si acquistavano beni di lusso, generalmente importati, solo per valuta; e persino di aprire conti correnti in valuta nelle banche dello stato, senza che a nessuno venga chiesto dove e come tale valuta fosse stata procurata. 

A parte le importanti rimesse ai parenti degli emigrati polacchi, specialmente dagli Stati Uniti, era conoscenza comune che questa valuta proveniva dall'enorme quantità di contrabbando che si era sviluppata in Polonia, frutto dell'esportazione clandestina di beni acquistati a prezzo politico per Zloty, e venduti poi a clienti occidentali per valuta. Spesso, questi beni non erano neanche di produzione polacca, ma venivano procacciati, quasi sempre illegalmente, in altri paesi dove potevano essere acquistati senza esborso di valuta pregiata. Era per esempio facile trovare nel mercato nero polacco caviale, pellicce, e persino oro di produzione sovietica.

Non a caso ho parlato di allentamento dei controlli, e non di liberalizzazione: si era infatti sviluppato non tanto un mercato valutario, quanto un'incontrollata anarchia, di cui era anche difficile stabilire le proporzioni. Inoltre, l'anarchia valutaria favoriva una fiorentissima economia sommersa, in cui aveva un ruolo importante il mercato nero dei beni sottratti dai dipendenti alle aziende collettive e di stato, o dai militari all'esercito. Ma l'indebitamento estero dello stato continuava a crescere, e diventava il più alto in Europa orientale. 

Alla fine del decennio Varsavia incontra difficoltà nel servizio di questo debito, per non parlare del ripagamento, anche perché nel frattempo si erano chiusi i rubinetti dell'Occidente, dove salivano i tassi di interesse. La situazione economica diventava sempre più politicamente insostenibile per il governo di Gierek.

La miccia per le trasformazioni degli anni ottanta era innescata ancora una volta dagli operai dei cantieri di Danzica. I loro scioperi nell'estate del 1980 erano ancora una volta causati dal progressivo deteriorarsi dello standard di vita, dopo le illusioni di benessere degli anni settanta. Il regime questa volta non reprime la manifestazione con la stessa brutalità di dieci anni prima, i sindacati ufficiali compromessi col partito non riuscivano a guadagnarsi un ruolo, e nei cantieri poteva nascere il sindacato libero di Solidarnosc. Dopo la sigla di precari accordi nell'Agosto, seguivano nuovi scioperi, e Gierek cadeva esattamente come Gomulka prima di lui. Seguiva un breve periodo di sbandamento del partito di cui approfitta Solidarnosc per consolidare la propria posizione non più solo sindacale ma anche sempre più chiaramente politica, con oltre dieci milioni di membri che aderivano in pochi mesi, più di quanti non ne avesse mai avuti il partito in trentacinque anni al potere. 

Questo successo portava ad una rapida politicizzazione di Solidarnosc, che da sindacato si trasformava in movimento politico e minacciava letteralmente di travolgere l'ordine socialista. Dopo che vari segnali facevano pensare ad un imminente intervento militare sovietico, nel Dicembre del 1981 il nuovo segretario generale del partito, generale Woiciech Jaruzelski, dichiarava lo Stato di Guerra, sospendeva Solidarnosc e fermava brutalmente il processo di democratizzazione in corso.

In questo periodo, cresceva esponenzialmente il ruolo della Chiesa nella politica della Polonia, anche grazie al fatto che a Roma sedeva dal 1978 un papa polacco. La Chiesa cattolica era sempre stata l'unico polo politico d'opposizione tollerato dal regime, e per questo suo ruolo paradossalmente privilegiato attirava molti più consensi di quanti non fossero i veri credenti. D'altra parte, il clero era stato in passato costretto a moderare il proprio intervento politico per sopravvivere allo stalinismo. 

Quando fu imposto lo Stato di Guerra, il Primate Glemp invitava i Polacchi ad ottemperare alle disposizioni governative, allo scopo di evitare la guerra civile. Negli anni che seguivano, la Chiesa diveniva sempre più attiva come punto di riferimento dell'opposizione, e forniva un indubbio sostegno a Solidarnosc, anche se la cooperazione tra le due strutture era a volte molto difficile, perché Solidarnosc funzionava in base a principi democratici mentre la Chiesa rimaneva una struttura rigidamente gerarchica ed autoritaria.

In un'intervista con La Repubblica nel 1990 egli indica la sua graduale conversione al liberalismo nel corso degli anni ottanta, parallelamente al graduale fallimento di tutte le misure di compromesso sistemico. Al momento della salita al potere di Gorbaciov, alla metà degli anni ottanta, la Polonia è già, con l'Ungheria, il paese del blocco più avanzato sul terreno delle riforme economiche e delle libertà interne, compresa una libertà di viaggiare e di emigrazione limitata solamente dalla mancanza di valuta e dai limiti imposti dai paesi occidentali alla concessione di visti d'ingresso.

Ma crisi terminale del sistema è solo rimandata: comincia nella primavera del 1988, quando una nuova ondata di scioperi viene indetta per reclamare aumenti salariali di fronte all'inflazione galoppante. Negoziati prolungati portano all'accettazione da parte del governo di una "Tavola Rotonda" con Solidarnosc nel Gennaio 1989. 

Le discussioni cominciavano in Febbraio e duravano circa un mese, e culminavano con l'accordo ad indire elezioni che, anche se solo parzialmente libere, avrebbero portato alla creazione del primo governo a guida non comunista nell'Europa orientale del dopoguerra.

Recenti sviluppi politici

Politica Interna

Il problema di Jaruzelski, all'inizio del 1989, era come assicurare la transizione verso un'inevitabile maggiore rappresentatività nel sistema politico, senza provocare una guerra civile o un intervento sovietico, che a quel tempo non poteva ancora essere categoricamente escluso. A Mosca si cominciava a parlare di abbandono della "Dottrina Brezhnev" della sovranità limitata, ma delle decisioni definitive, se erano già state prese, non si era ancora presa piena coscienza all'estero.

A seguito degli accordi della "Tavola Rotonda", si aveva la piena ri-legalizzazione di Solidarnosc, cui si accompagnava un'amnistia politica incondizionata. Le prime elezioni semi-libere seguivano nella tarda primavera del 1989. In queste, il Partito Operaio Unificato Polacco (POUP) si era preventivamente assicurato il controllo del 65% della camera bassa (con più poteri legislativi) del Sejm (Parlamento). In una schiacciante dimostrazione di forza politica, i candidati appoggiati da Solidarnosc ottenevano il rimanente 35% e 99 dei 100 seggi disponibili nella camera alta (Senato) che non prevedeva quote pre-assegnate al POUP, ed il restante seggio andava ad un candidato indipendente (vedi tabella). Persino tra i candidati del POUP che erano in corsa senza opposizione la sconfitta era palese: solo il 2% otteneva il necessario 50% dei voti al primo scrutinio. 

Tutto ciò produceva un'umiliazione che equivaleva ad un colpo di grazia per il partito. Piuttosto bassa l'affluenza alle urne, forse testimonianza di un'apatia politica, o di timori reconditi, che neanche l'evidenza della fine del comunismo riuscivano ad eradicare: 62% dell'elettorato votava nel primo turno e poco più del 25% nel secondo, mentre il 42% prendeva parte alle elezioni amministrative del maggio 1990 che più o meno hanno confermato i risultati del 1989, compreso il fiasco per i due partiti "socialdemocratici". Alla prossima prova Solidarnosc probabilmente non sarà più più unita e gli ex-comunisti potrebbero anche scomparire completamente dalla scena parlamentare.

Dopo le elezioni parlamentari, ed a seguito di una febbrile trattativa, Jaruzelski veniva eletto presidente nel Luglio 1989 per sei anni (vedremo però che si dimetterà nel 1990) dopo essersi dimesso da segretario del POUP per diventare il presidente di tutti i polacchi. Jaruzelski si presenta oggi, al momento della sua definitiva uscita dalla scena politica, come un patriota che ha salvato la Polonia dalla guerra civile e dall'invasione straniera. Indubbiamente, il Cremlino di Brezhnev non avrebbe tollerato il pluralismo che di fatto Solidarnosc rappresentava nel 1981, e non lo avrebbero tollerato neanche Andropov o Chernenko. Ma è anche indubbio che tale pluralismo non era neanche in cima alla lista delle priorità di Jaruzelski.

Nell'estate si assisteva all'ultimo goffo tentativo del Partito di proporre un Primo Ministro nella persona del Generale Kiszczak, figura impopolare che aveva avuto un ruolo visibile nella repressione del post-1981. Solidarnosc rifiutava di entrare in un governo di coalizione a guida comunista, evidentemente per evitare di divenire corresponsabile degli inevitabili sacrifici e degli eventuali fallimenti senza essere realmente in grado di decidere la politica estera ed economica da adottare. Ma senza Solidarnosc, pur con la maggioranza assoluta artificiosamente assicurata, il POUP non poteva formare un governo che avesse un minimo di probabilità di affrontare i problemi del paese.

Sul finire dell'estate, quindi, il Presidente Jaruzelski è costretto a dare l'incarico per formare il nuovo governo a Tadeusz Mazowiecki, un intellettuale cattolico appoggiato da Solidarnosc. Figura molto vicina alla gerarchia della Chiesa, Mazowiecki era stato internato nel Dicembre 1981. In breve si poteva avere cosí un governo rappresentativo, il primo a guida non-comunista dell'Europa orientale post-bellica, nel quale venivano offerto al POUP il dicastero della difesa, forse più che altro per non dover mandare esponenti dichiaratamente anti-comunisti alle riunioni del Patto di Varsavia. Significativamente, il primo viaggio all'estero di Mazowiecki non era a Mosca, come da rito formale precedente, ma a Roma, per consultazioni tutt'altro che formali con il Papa polacco.

Nel Gennaio 1990 il POUP si trasforma nel Partito Social Democratico nel disperato tentativo di riacquistare un po' di credibilità e di presentabilità politica dissociandosi dal proprio passato. Ma anche questo gesto disperato ed un po' patetico fallisce miseramente e probabilmente senza appello, cosí come accaduto agli ex-comunisti ungheresi, tedeschi orientali e, pochi mesi dopo cecoslovacchi.

Alla departitizzazione del governo corrispondeva l'inizio di una capillare opera di depoliticizzazione dell'esercito e della polizia. Prima tutti gli ufficiali erano membri del partito; adesso, al contrario, non solo tale appartenenza è equivalente ad un marchio d'infamia, ma vi sono forti pressioni per vietare l'appartenenza degli ufficiali a qualunque partito. Lo stesso vale per la polizia di stato. La polizia politica, i famigerati Zomo che in Occidente siamo stati abituati a vedere per anni con il manganello in mano nei filmati sulle dimostrazioni anticomuniste, è stata sciolta; tuttavia, la struttura dei vecchi servizi segreti (Sluzba Bezpieczenstwa, o SB), o almeno frammenti di essa, rimane potente e capace di azioni intimidatorie al di là del controllo del capo del governo (ma forse con la connivenza del Ministro degli Interni comunista).1

La liberalizzazione politica interna in Polonia è oggi pressoché totale, cosí come non si registrano più violazioni dei diritti umani. Logica conseguenza di tutto ciò l'ammissione come osservatore al Consiglio d'Europa nel novembre 1990, a Roma. É certa l'ammissione a pieno titolo nel prossimo futuro, probabilmente non appena si saranno celebrate le prossime elezioni, completamente libere, per il Sejm.

Politica Estera

Si è detto come il rapporto con l'URSS avesse costituito il fulcro delle relazioni esterne della Polonia del dopoguerra. Come per tutti gli altri paesi della regione, con Gorbaciov si è avuta una graduale svolta in questi rapporti, che si sono indirizzati verso un canale sempre più paritetico e pragmatico. Naturalmente, questa svolta è stata condizione necessaria, se pur non sufficiente, alla svolta interna descritta sopra.

Un primo aspetto fondamentale del cambiamento nelle relazioni polacco-sovietiche, che lo ha contraddistinto da quello avvenuto in altri paesi ex-satelliti, è stato costituito dal succedersi di chiarimenti degli "spazi vuoti" della storia delle relazioni tra i due paesi. Come sempre nei paesi socialisti, la revisione storiografica è stata carica di significati politici. Si è trattato più che altro di una serie di successive ammissioni da parte sovietica di fatti già da tempo ben noti in occidente, ed anche in Polonia, ma non ancora disseppelliti dagli archivi staliniani a Mosca. In primo luogo si è parlato dell'uccisione dei capi del partito comunista polacco a Mosca negli anni trenta perché giudicati troppo nazionalisti da Stalin. Ha fatto seguito l'ammissione dell'acquiescenza sovietica nell'aggressione hitleriana del 1939 tramite il Patto Ribbentrop-Molotov. Quindi c'è stato, ma solo nel 1989, il sospiratissimo chiarimento della responsabilità sovietica nel massacro di Katyn del 1941.

Nonostante l'inevitabile astio provocato da queste rivelazioni, e forse in parte proprio grazie ad esse, continuano però in Polonia, più di quanto non avvenga in altri paesi dell'ex-blocco, gli interessi in comune con Mosca. In primo luogo, sia Mosca che Varsavia hanno condiviso un rapporto contraddittorio verso la Germania federale. Al timore del revanscismo tedesco per quanto concerneva i territori persi dalla Germania a favore di Polonia ed Unione Sovietica dopo la guerra si contrapponeva il desiderio di attingere ai proficui scambi economici (ed aiuti tecnologici e finanziari) che solo Bonn poteva offrire. Anche dopo la firma dell'Atto Finale di Helsinki nel 1975, nel quale l'allora Germania Occidentale si impegnava a non cercare di modificare i confini del momento con la forza, la questione rimaneva aperta. La Polonia perciò ha insistito nel 1990 per partecipare ai negoziati "Due più Quattro", tra le due Germanie e le quattro potenze vincitrici, che hanno stabilito i modi ed i tempi della riunificazione, per quello che concerneva la questione dei confini.

Solo nel novembre del 1990 il problema è stato risolto in modo prevedibilmente definitivo con l'unificazione tedesca e la conseguente firma di trattati con Polonia ed Unione Sovietica a questo riguardo che sanciscono la definitività dei confini tra i paesi interessati, e primo fra tutti quello dell'Oder-Neisse tra Polonia e Germania. É stato questo il motivo per cui, a differenza di Ungheria e Cecoslovacchia, i Polacchi non hanno richiesto la partenza delle truppe sovietiche dal proprio territorio e l'uscita dal Patto di Varsavia, anche se è probabile che ciò avverrà presto alla luce della definitiva risoluzione della questione dei confini.

Nei prossimi anni, la stabilizzazione delle relazioni con la Germania sarà di importanza cruciale per lo sviluppo economico del paese e per il suo aggancio politico all'Europa occidentale ed economico agli Stati Uniti, che anche in virtù della grande colonia polacca sono stati indicati dal governo come una priorità per il futuro prossimo; essa dovrà procedere parallelamente allo sviluppo di nuove relazioni anche con l'URSS. Il generale consenso che esiste tra tutte le principali forze politiche a questo riguardo fa pensare che questa difficile opera di bilanciamento sia alla portata di Mazowiecki e dei suoi successori.

Altra questione è quella della minoranza polacca in Lituania, che è oggetto di discriminazioni cosí come quella russa. Lamentele a questo riguardo sono state fatte proprie dal nuovo governo, che non è inibito, come lo poteva essere il precedente, dal considerare la politica di Vilnius come un affare interno sovietico. Si deve ricordare che la capitale lituana Vilnius (Wilno in polacco) è lituana solo dal 1939, a seguito della spartizione della Polonia conseguente agli accordi Molotov-Ribbentrop. L'università della città era stata fondata dai polacchi, e nonostante ciò non c'è oggi una cattedra di lingua polacca; Varsavia non è stata autorizzata (nonostante l'assenso di Mosca) ad aprire un consolato nella città ed è persino vietato celebrare la Messa in polacco nella cattedrale di San Stanislao.2 Esiste quindi una comunanza di interessi tra Russi e Polacchi che potrebbe essere rinvigorita da una eventuale indipendenza lituana, che potrebbe indebolire la posizione delle minoranze russa e polacca, che peraltro sono numericamente le più piccole dei paesi baltici (oltre l'80% degli abitanti della Lituania è lituano).

Nell'immediato periodo dopo la liberalizzazione, nella politica estera polacca sussiste un forte pericolo di rigurgiti nazionalistici, principalmente anti-russo e anti-tedesco, ma anche diretto contro le minoranze bielorusse ucraine e lituane. A queste si aggiungono preoccupanti risvolti anti-semitici anche a causa dell'olocausto e dell'emigrazione dopo l'ondata anti-semitica fomentata in seno al POUP nel 1968 ci sono pochissimi ebrei in Polonia (la recente polemica con la Chiesa cattolica sul convento delle Carmelitane ad Auschwitz era sostenuta da ebrei stranieri). La recente campagna presidenziale ha messo in evidenza con graffiti e slogan diretti contro ebrei e minoranze etniche.

Tutti questi aspetti del nazionalismo polacco, a lungo repressi, si sono, alla fine del 1990, almeno temporaneamente assopiti. Ma, seppure in forma diversa, potrebbero risorgere; per esempio, c'è astio in Polonia per il trattamento non sempre signorile riservato agli emigranti polacchi in Germania, ricambiato dall'astio tedesco per un'ondata di stranieri, spesso entrati illegalmente, in un momento in cui la nuova Germania deve pensare a sistemare civilmente 17 milioni di stranieri in patria. Parimenti, la questione dei polacchi in Lituania è stata convenientemente messa da parte nel momento in cui Varsavia era concentrata ad ottenere il definitivo riconoscimento dell'Oder-Neisse, ma potrebbe cambiare se Vilnius dovesse far ricorso alla mobilitazione di energie nazionalistiche per ottenere l'indipendenza.

Nonostante il nazionalismo, si riscontra in Polonia una maggiore sensibilità per il potenziale di una continuata collaborazione con gli altri paesi neo-democratici della regione e particolarmente con la Cecoslovacchia e l'Ungheria. Finora questo atteggiamento non è stato però corrisposto, in quanto tutti gli altri paesi dell'ex-comunità socialista sono preoccupati quasi esclusivamente di rescindere i legami con Mosca ed allacciarli con l'Occidente.

Politica economica

Per una trattazione più dettagliata delle riforme economiche in Polonia si rimanda alla relazione a questo preposta in questo stesso convegno. Ci si limita qui ad alcune considerazioni di particolare valenza anche politica. La situazione economica al momento del cambio di governo nel 1989 poteva essere senza esagerazione definita come disperata. L'inflazione nel 1989 era di oltre il 700%, il PIL era in crescita negativa, il debito estero, di cui non si poteva più neanche pagare gli interessi, era salito ad oltre 43 miliardi di dollari, di gran lunga il più grande in Europa orientale (anche se, pro capite, inferiore a quello dell'Ungheria). Non c'era praticamente stata alcuna forma di competizione tra i produttori nazionali, quindi nessun incentivo ad innovare e la cosa era degenerata ancora da quando la crisi economica aveva quasi obbligato ad eliminare le importazioni dall'Occidente.

Riforme economiche

Più decisamente che in tutti gli altri paesi est-europei in via di democratizzazione, in Polonia è stata adottata all'inizio del 1990 una terapia d'urto, concordata con alcuni autorevoli economisti stranieri, che ha cominciato ad essere messa in pratica nonostante l'impopolarità di alcuni suoi aspetti essenziali. Un ulteriore problema per Mazowiecki è stato che non ci sono stati precedenti storici su cui basarsi, per cui si può asserire che il suo governo sta coraggiosamente affrontando acque pericolose senza carta nautica. Alla drastica svalutazione della moneta è corrisposta la liberalizzazione dei cambi (passo importante verso la convertibilità) che ha spinto lo Zloty in basso fino a fargli raggiungere il valore reale d'acquisto, per cui è scomparso quasi di colpo il fiorente mercato nero della valuta, soppiantato da uffici di cambio autorizzati in tutte le città; oggi c'è praticamente in Polonia una convertibilità piena.

Tutto ciò ha prodotto un notevole salto di "inflazione correttiva" all'inizio del 1990, ma questo è stato un fenomeno una tantum, poi il livello dei prezzi si è assestato, anche grazie a un'indicizzazione dei salari molto ridotta (generalmente dal 20 al 30% dell'inflazione, con penalità fiscali per le aziende che li aumentassero di più). L'aumento prezzi è stato peraltro compensato dalla maggiore disponibilità di beni di consumo e da file più corte; per questo tipo di vantaggi è difficile avere una misurazione esatta della caduta del potere d'acquisto cosí come è tradizionalmente definito, ma a chi conosce quanto pesasse sulla vita dei Polacchi non il costo dei beni quanto la fatica di trovarli il salto qualitativo appare notevole.

Contemporaneamente, si è avuta sia l'eliminazione di quasi tutte le sovvenzioni statali alle aziende in perdita, sia l'apertura al commercio estero, entrambe le misure allo scopo di stimolare la concorrenza e quindi premiare la produttività delle imprese migliori. Infine, si è avuta l'apertura della Borsa di Varsavia nel novembre 1990, la seconda in Europa orientale dopo quella di Budapest che si era aperta in Agosto, ancora con strutture rozze, solo qualche PC per organizzare il lavoro di un piccolo, ma il seme è stato gettato su terreno fertile.

Più del 90% dell'industria polacca era stata statalizzata dai comunisti, e Mazowiecki, nel privatizzare, deve ora cercare la classica quadratura del cerchio. Il governo si oppone alla proprietà dei lavoratori per motivi di efficienza, anche alla luce del cattivo esempio della Jugoslavia. Si è offerto invece un compromesso in alcune industrie dove è stata offerta agli operai una partecipazione minoritaria. 

Per le stesse industrie i passi da compiere sono di portata enorme: l'efficienza degli input era pessima, particolarmente per quanto concerne l'energia, causa questa non solo di bolletta energetica gravosissima (soprattutto dopo la cessazione delle vendite a prezzo agevolato da parte dell'URSS) ma anche di inquinamento. Il settore servizi era sottosviluppato, occupando solo il 35% della forza lavoro e solo ora si cerca di renderlo adeguato ad una moderna economia post-industriale quale la Polonia aspira a diventare.

La filosofia che sottende tutto ciò è che non si può superare un precipizio in due salti, bisogna farlo in un salto solo. Si sapeva che i disagi immediati sarebbero stati notevoli, nella forma di inflazione e di disoccupazione, ma all'inizio sono stati accettati dalla popolazione in quanto proposti da un Primo Ministro appoggiato da Solidarnosc, poi è cominciato il malcontento. Il governo Mazowiecki è stato finora in grado di far sopportare sacrifici facendosi forte dell'entusiasmo politico suscitato dalla rivoluzione, senza il quale difficilmente i Polacchi sarebbero stati cosí accondiscendenti. Ma presto il carattere populista dell'organizzazione è emerso, e si è concretizzato nella sfida vincente di Walesa per la presidenza.

Rapporti economici con l'estero

Si è detto della liberalizzazione dei commerci; grazie ad essa, beni di consumo esteri sono oggi largamente disponibili sul mercato, sebbene a prezzi molto elevati. Questo sta creando le condizioni per un maggiore intervento delle imprese occidentali sulla piazza polacca, oggi finalmente diventato potenziale mercato pagante in valuta.

Alla liberalizzazione commerciale si è accompagnata quella degli investimenti, con l'apertura a capitali stranieri, cui sono state vendute persino colossali imprese statali di importanza strategica, quali i cantieri navali di Danzica. Politicamente, questo tipo di iniziative

Grazie alla buona volontà dimostrata dalla Polonia, il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale hanno attestato l'incapacità della Polonia di pagare, e tutti i prestiti commerciali in scadenza fino alla primavera del 1991 sono stati rifinanziati.

Politica Militare

Per quarant'anni la Polonia era stata sostanzialmente una via di transito per il mantenimento della roccaforte sovietica sui confini della NATO in Germania Est. Ci sono sempre state poche truppe sovietiche stazionate permanentemente in Polonia, circa due divisioni negli anni ottanta, nulla se paragonate alle venti nella piccola RDT. Ma questa cifra nasconde l'importanza strategica della Polonia per le comunicazioni con il potenziale fronte. Dopo il 1980, quando l'affidabilità di Varsavia vacillava sotto l'incalzare di Solidarnosc, i sovietici avevano anche predisposto comunicazioni militari dirette via mare tra l'URSS e la Germania.

Oggi il Patto di Varsavia è in fase di scioglimento, almeno nella forma che siamo stati abituati a riconoscere per quarant'anni. Nella regione c'è indubbio sostegno per l'idea che il Patto e la NATO debbano essere sostituiti da una nuova organizzazione di sicurezza pan-europea, che dovrebbe scaturire presumibilmente dal processo di Helsinki II avviato dal Summit di Parigi del novembre 1990. 

In ogni caso, la Polonia, insieme all'Ungheria, già dalla fine del 1989 aveva iniziato a stabilire contatti diretti con la NATO in materia di controllo degli armamenti, non nascondendo l'interesse ad una più stretta collaborazione bilaterale con questa organizzazione quando le condizioni politiche generali del continente lo renderanno opportuno. Nel breve termine, la Polonia ha proposto di riformare il Patto a cominciare dalla struttura di comando, assegnando più poteri ai comandanti dell'alleanza in quanto tali, eliminando l'attuale subordinazione alla gerarchia militare sovietica.

Sul piano interno, l'ultimo governo comunista aveva già iniziato alcune riduzioni e riorganizzazioni nel 1989, che continuano oggi. Non è stato ridotto il livello nominale delle divisioni, ma è stato ulteriormente ridotto il loro già relativamente basso livello di mobilitazione in tempo di pace. Infine, autorevoli esponenti militari hanno scritto sulla desiderabilità di una ristrutturazione che prescinda dalle unità pesanti predisposte per lo scenario passato di conflitto con la NATO a favore di unità più agili, armate più leggermente e logisticamente autosufficienti.3 

Tutto questo si è tradotto in una riduzione di circa 100.000 unità negli effettivi delle forze armate. Riduzioni consistenti anche nei mezzi corazzati e nell'artiglieria, con centinaia di pezzi obsoleti distrutti, e nell'aviazione. Modernizzazioni invece in marina, con l'acquisizione di nuovi mezzi da sbarco, e nelle forze aeree, con l'entrata in servizio dei primi MiG-29.

La spesa militare è stata tagliata di circa la metà, in termini reali, nel 1989 rispetto all'anno precedente. É poi rimasta stabile nel 1990, anche se è difficile fare paragoni con il passato in quanto l'elevato livello e l'aleatorietà dell'inflazione non consentono di valutare con precisione il variare effettivo dell'onere della spesa militare sull'economia.

Prospettive

La democratizzazione politica in Polonia, anche se ancora da perfezionare, è ormai un fatto acquisito e non reversibile a meno di sconvolgimenti cataclismatici non solo nel paese, ma nel continente europeo nel suo insieme. L'unica minaccia residua è quella di una ricaduta autoritaria in caso di prolungata crisi economica e tentazioni di escamotage nazionalistico. Anche se improbabile, questa eventualità non è impossibile.

La riforma economica procede coerentemente ed a ritmo forzato, più che altrove nella regione e invero come da manuale di economia. Walesa sarà però probabilmente costretto ad abbandonare l'attuale populismo, diventare più pragmatico ed usare tutto il suo carisma per far accettare i necessari sacrifici ai polacchi. Nonostante ciò, c'è da temere che, alla luce dei problemi ancora all'orizzonte, forse il carisma di Walesa non basterà. C'è da augurarsi che egli continui a seguire la strada imboccata da Mazowiecki. 

Se lo farà, due sono le alternative più probabili: o i Polacchi lo seguiranno, o ci potrebbe essere una nuova crisi politica ed istituzionale, in quanto non ci sono altri che possano riuscire più di lui a spendere capitale politico per il successo della transizione all'economia di mercato. D'altro canto, ci sarà un serio pericolo per il processo di riforma nel suo insieme se egli cercherà di correggere l'attuale recessione artificialmente per attenuarne l'impatto sociale, creando cosí pressioni inflazionistiche e minando il successo dell'operazione di riconversione nel suo insieme.

La credibilità del governo, e quindi la sua capacità di fare accettare sacrifici, potrebbe essere messa in dubbio se non ci saranno miglioramenti tangibili nel corso del 1991. La sconfitta di Mazowiecki alle elezioni presidenziali dimostra come i Polacchi abbiano una scorta di pazienza molto ridotta, nonostante il Primo Ministro stesse operando una rapida ed esemplare transizione all'economia di mercato, che tutti vogliono e per fare la quale era stato eletto. Il comportamento elettorale non è stato forse molto razionale, ma ciò non sorprende dopo quattro decenni di promesse non mantenute, e questo atteggiamento non cambierà solo perché è cambiato il regime.

Conclusioni ed implicazioni per l'Occidente

La riforma politica in Polonia è praticamente ultimata, e le prossime elezioni libere saranno l'ultimo tassello per completare il quadro democratico del paese. Il paese è avviato sulla strada di una rapida e coerente riforma economica verso il mercato. Ma i tempi necessari a ciò non sono ben determinati ed il successo non è assicurato.

Gli aiuti finanziari occidentali di cui la Polonia fa pressante richiesta possono fare molto in quanto, più che negli altri paesi della regione, le condizioni per un loro utilizzo efficace sono state in buona parte create. Gli aiuti economici dall'Occidente sono però ancora pochi. Le banche private non sono disposte a rischiare a causa della precarietà del corso economico e della situazione finanziaria del paese, e qui può essere utile l'intervento politico dei governi.

É inoltre nell'interesse dell'Occidente incoraggiare la cooperazione intra-regionale in Europa orientale per meglio utilizzare le potenziali complementarità della regione est europea con l'Occidente. In questo campo, la Polonia si è dimostrata più sensibile di altri paesi limitrofi, ma è comunque opportuno continuare a far pressione in questo senso. In particolare, bisogna far capire che il risorgere del nazionalismo, a cui potrebbero essere tentati di far ricorso futuri governi polacchi in difficoltà economiche, non gioverebbe né alla causa della democrazia, né a quella della pace in Europa, cui noi Occidentali teniamo aprioristicamente.

L'accettazione nel Consiglio d'Europa sarà un riconoscimento importante del successo del movimento democratico polacco nello scorso decennio, ma proprio per questo non deve essere formalizzata fino a che non saranno indette elezioni veramente libere; d'altro canto non deve neanche essere ritardata oltre tale scadenza. Più avanti nel tempo, e comunque dopo il 1993, l'associazione alla Comunità sarà un passo obbligato, se le attuali tendenze dovessero confermarsi, verso l'adesione piena, probabilmente verso la fine del decennio.

BIBLIOGRAFIA

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Szayna, Thomas S.: Polish Foreign Policy under a Non-Communist Government: Prospects and Problems (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 1990).

The Economist: Foreign Report, settimanale.

NOTE

1Jachowicz, Jerzy: "Short Report on the Ministry of Internal Affairs", in Gazeta Wyborcza, 23 Marzo 1990, tradotto dal polacco dal Soviet Studies Research Center, Royal Military Academy, Sandhurst.

2Kowan, Tadeusz: "Wilno, c'est-a-dire Nulle Part?", in Le Monde, 23 Aprile 1990.

3Koziej, Stanislaw: In the New Conditions: Strategic Defence, settembre 1990, tradotto dal polacco dal Soviet Studies Research Center della Royal Military Academy, Sandhurst, Regno Unito.

La crisi dell'URSS

L'attuale crisi sovietica ha raggiunto le proporzioni di un crollo storico delle fondamenta ideologiche sulle quali è nato lo stato sovietico, ed è per questo motivo che il cambiamento in corso si può considerare irreversibile; l'URSS che ne uscirà, se e quando riuscirà a farlo, non sarà più l'URSS che conosciamo.

La causa più importante di ciò è sicuramente il fallimento dell'esperimento di economia pianificata, da sempre inefficiente ma diventata palesemente incurabile nel corso del passato decennio. La differenza di Gorbaciov rispetto ai predecessori sta nella decisione di utilizzare tutti gli strumenti a sua disposizione per cercare di invertire la tendenza alla diminuzione della produttività, dello standard di vita e perfino della crescita del prodotto nazionale lordo (in diminuzione da quindici anni). Mentre infatti anche i suoi predecessori sapevano bene che l'eccessiva centralizzazione e pianificazione portava inefficienze, ma per motivi ideologici vi rimanevano attaccati, Gorbaciov parla apertamente di mercato, imprenditoria e proprietà individuale come i rimedi da adottare.

Questo approccio pragmatico, de-ideologizzato nella gestione della politica interna ha dato i risultati più immediati ed eclatanti in materia di glasnost, e cioè, in breve, di libertà di dibattito politico, ideologico e storiografico. L'opposizione alla glasnost è stata ridotta, anche perché è stata usata strumentalmente per attaccare, selettivamente, la diffusa corruzione degli apparati statale e del partito ed eliminare molte figure impopolari dai vertici del potere. Il pericolo per Gorbaciov è che adesso questa libertà di espressione possa essere usata contro di lui e gli faccia pagare i suoi errori di politica economica.

Lo stesso approccio in politica economica, invece, ha incontrato forti resistenze da parte di coloro, e sono moltissimi, che in caso di riforme verso un sistema decentralizzato ed efficiente vedrebbero la propria posizione peggiorare prima di vederla, forse, migliorare in futuro. Gorbaciov ha dunque adottato una strategia di mezze misure, incoerente ed intermittente, che ha provocato i dolori inevitabili di ogni cura traumatica ma non i benefici.

Glasnost e fallimento della perestroika economica hanno entrambi contribuito ad innescare la miccia dei più diversi nazionalismi dell'impero, evidenziando la "disunione" dello stato multinazionale. La loro repressione militare è stata evitata perchè segnerebbe la fine del nuovo corso, ma il loro procedere potrebbe far crollare non solo Gorbaciov ma tutto lo stato sovietico e far esplodere una fase di riorganizzazione violenta di tutto l'assetto geopolitico dell'Eurasia. La via dell'indispensabile compromesso appare molto stretta.

Successi indiscussi invece solo in politica estera, unico campo nel quale c'è un interlocutore che collabora, e cioè l'Occidente, prima sospettoso, poi, almeno dalla metà del 1988, sempre più disposto a collaborare, soprattutto in materia di controllo degli armamenti. Il riconoscimento esplicito che la sicurezza dell'URSS non si può difendere solo, e neanche principalmente, con le armi ha giovato alla nuova distensione. La ricaduta dei successi in politica estera in termini di popolarità interna, alta all'inizio, è poi calata col progressivo delinearsi del fallimento delle riforme economiche, tanto che oggi molti in URSS lamentano di aver concesso oltre quanto era dovuto, particolarmente per quanto concerne l'Europa orientale e la Germania.

Cosa cambia per l'Occidente? La minaccia militare in Europa diminuisce in campo convenzionale, non tanto per le riduzioni quantitative quanto perché si instaura un nuovo regime di sicurezza militare (fatto da misure di fiducia, di maggiori e migliori canali di comunicazione, da maggiori informazioni, ecc) che rende sempre più difficile un attacco che possa cogliere l'Occidente impreparato. L'uscita che appare prossima delle forze Sovietiche dall' Europa orientale amplifica i benefici di questo nuovo regime, anche se apre altri interrogativi sulla stabilità della regione, finora garantita con la forza. La sfida per l'Occidente sarà di trovare il modo di coinvolgere i sovietici ad una nuova collaborazione per prevenire conflitti nella regione che, come nel passato non lontano, potrebbero diventare continentali. In questo contesto di grande incertezza, rimane fondamentale il ruolo dei deterrenti nucleari: privati dell'appoggio di massicci spiegamenti convenzionali, essi perderanno il loro potenziale offensivo ma, per il loro solo esistere, continueranno ad obbligare tutte le parti in gioco alla massima prudenza.

L'impegno più difficile per l'Occidente è però economico. Innanzitutto occorre saper pilotare la transizione delle economie est-europee che l'URSS ha lasciato libere di intrecciare rapporti con l'Occidente, ed in particolare con la Comunità Europea. È in questi paesi che l'impatto dello sforzo europeo sarà maggiore. Più difficile, ma comunque potenzialmente feconda, la collaborazione economica con la stessa URSS, resa ancora più delicata dalla situazione di grande incertezza politica del paese.

Anche il ritiro strategico dei sovietici da varie aree calde del mondo contribuirà a sopprimere sorgenti di conflitto indiretto che in passato hanno influito negativamente sulle relazioni Est-ovest. Anche qui si nota la presa di coscienza sovietica del fallimento, ideologico, dell'esporta­zione del sistema pianificato nel terzo mondo.

Contradictions of Perestroyka

Introduction

The process of political and economic renewal in the USSR is, by all accounts, proceeding in rough waters. Whether it will maintain momentum or sink into chaotic convulsions is important not only for the USSR itself but also for its neighbors and for the West, particularly at a time when the latter is debating whether, how and how much to intervene to help the process. By everybody's reckoning, including Gorbachev's own, increasingly serious problems have arisen along the way than had been anticipated. The economy is still deteriorating: in 1989, Soviet leaders started referring to the "crisis" of the economy, which up to then was in a "pre-crisis". As of the Spring of 1990, there are indications that the general atmosphere of high expectations of 1986-1988 has become one of widespread disillusionment, as more and more obstacles arise on the way toward the new USSR which was charted at the XXVII party Congress.

Gorbachev is aware of these difficulties. He puts the blame squarely on the fact that the "old ways are still alive and can not be done away with overnight while new approaches are as yet unable to pick up full speed ... difficulties ... [are] a natural expression of contradictions inherent in a transition period." But difficulties are different from contradictions: to change the old ways is a difficulty, and may or may not be overcome; but contradictions are generated by the process of reform itself, and therefore are more difficult to eradicate. Gorbachev says he understands that deep contradictions plague his effort, but he does not seem to have the strength to implement the measures needed to defeat them. If anything, they are getting worse with time.

For analytical purposes, the process of perestroyka can be described as guided by three basic objectives:

1) to increase people's motivation at work,
2) to decentralize the economic decision-making process, and
3) o accept short-term sacrifices for long-term benefits. Each must be accomplished for the process to succeed.

This paper assesses the prospects for success of perestroyka by addressing three intrinsic contradictions which have emerged in the process of achieving these objectives. It will argue that these contradictions are both serious and sufficiently resilient that they will likely impair the reform process as a whole.

The first contradiction which plagues perestroyka is that its erratic development, far from stimulating the personal motivation of the Soviet citizen, hinders it at a time when such motivation would be most needed.

The second contradiction is that, while perestroyka requires a widespread decentralization of decision-making power in order to make the gargantuan Soviet economic system more flexible, ever since Gorbachev came to power he has been centralizing power in order to both dispose of personal and political opponents and push through his version of the reform process from above. The third contradiction is that, while the sheer size and comprehensiveness of the restructuring program requires that anticipation be cooled, exactly the opposite is happening today: the policy of political openness, or glasnost, is fuelling expectations and cutting people's patience short. Rampant nationalism around the country only makes these contradictions more acute.

Because of these contradictions, Gorbachev's program is contested by both the left and the right of the party. The right accuses him of leaving the old modus operandi too fast and without a clear idea of what to substitute for it. The left, on the contrary, retorts that he is being too cautious and compromising. The conclusion of this paper is that because these three contradictions are inherent in the middle-of-the-road approach of Gorbachev and his supporters, now firmly in control of the reform process, they are likely to persist. It is to be expected that they will slow down the process of perestroyka to the point that its élan might grind to a halt.

The main implication for the West which emerges from this paper is that it is no longer of paramount importance to worry about whether or not perestroyka will succeed: it is increasingly likely that it will not. Rather, the West should start thinking about what to do when it becomes clear it is not achieving its targets.

Demotivation

The cub was born in the zoo. He is aware that he is not free, but his daily ration has always been delivered to him and he can sleep securely at night. Now there is word that the management can no longer afford to keep up the zoo, and the cages will be thrown open: some already have been. His first reaction is one of excitement and anticipation. The passing of time, however, gives him a chance to reflect about his future. He begins to realize that he will be responsible for his own survival. He will have to watch out for predators and look for food day in and day out. Some among the first animals to be freed have come back with horror stories of how they were starving and preyed upon in the wilderness. The cub still knows well that he could lead a better life in the wild, but he is no longer sure he wants to try himself. Of course he would like to be free but he would rather not give up his daily ration and his secure shelter. It would be ideal if the zoo could be kept open to go there to eat and rest safely at night. No, they say that can not be done: The zoo will close down. In the meantime, he continues to wait for his turn to leave...

The main component of the reform strategy for curing the ills of the Soviet economy is the tapping of human resources--too often abused, underutilized or wasted in the past. This is to be achieved by means of a greater motivation of the individual: perestroyka aims at giving people greater motivation to put in their best effort for the development of the socialist economy through increased material incentives.6 Specifically, competition, freedom of economic choice, participation in the decision-making process at the workplace, risk-taking, individual enterpreneurship are much talked about components of the process of motivation. There is widespread consensus in the USSR that, in principle, change in this direction is needed.

The problem with the current approach to economic reform is that it is being conducted exclusively from above. The majority of the people whose motivation should be stimulated have no voice in deciding its course; they do not know where it is leading; no-one has the faintest idea of when it will reach the goal. In a word, they do not know what they are supposed to strive for. They are simply asked to bet on a better future. This is not much different from what their fathers and grandfathers had been asked by the Communist party since 1917 and it can hardly be the best the way to inject new motivation in the disillusioned minds of the Soviets.

Most Soviets do not know quite what to do to contribute to the realization of perestroyka. A common answer one gets when one asks a Soviet how he thinks he will contribute to the restructuring is "I will try to do my job as best I can". But how is this different from what they were doing before? How will this help "restructure" the system? Such an attitude might at best reduce waste and bring about some acceleration of growth. It was initiated before Gorbachev during Andropov's short interregnum. Uskorenje, or "intensification", was indeed the first international neologism that came out of the Gorbachev era, as early as 1985, before perestroyka and glasnost. But intensification is not enough. It can yield at best a one-time booster through the elimination of waste and an increase of discipline, but will not eliminate the bottlenecks which vitiate the system.

Nor do Soviets quite know what to expect from the possible success of such restructuring, or when to expect it. The only target which has been set before their eyes is a highly inchoate prospect of a better living standard to be achieved at some uncertain point in the future. What they do know is that perestroyka will chip away at their cradle-to-grave security, and in fact it is already beginning to do so.

Most in the USSR and abroad agree that motivation is the most needed ingredient for perestroyka to succeed. But few would argue with the observation that the pervasive mood in the USSR today, quite to the contrary, is one of indecisiveness and insecurity. Few dispute that perestroyka is good for the country; no-one denies that it will involve necessary hardship. This indecisiveness is flanked by great insecurity: not only do Russians not know how to go about implementing the reforms, they are not ready to accept all that comes with them. They hope that not everybody will be better off at the end of the process. In fact, they know that the criteria for coming out on top are being changed, and some kind of meritocracy will be introduced. Not surprisingly, this has already produced much resentment among those who can not take advantage of the new opportunities, by far the largest part of society. In practice, the consensus in principle on the need for reform breaks down.

This is the attitude produced by Soviet socialism, and it is a far cry from Stalin's "new Soviet man", the enthusiastic and inspired shock-worker he had in mind in the late twenties as he went about constructing the command economy.

The experience to date of the many new cooperatives which have been allowed to operate precisely with the aim of stimulating motivation is illustrative of this contradiction. Though they have been allowed to operate, government regulations do not make life easy for them. For example, unlike state enterprise, they must pay income taxes; they are obligated to purchase their raw materials in the free market, where it is many times more expensive than at the subsidized wholesale state stores. Finally, they are heavily charged for utilities, rent, operating licenses, etc. Because of these high operating costs, they charge high prices for their meals, up to 5-6 times what one would pay for comparable service at a state enterprise.

The future brings much uncertainty and few guarantees of professional stability for these entrepreneurs. Many of these private enterprises work in a low-profile mode, almost in hiding. One of the best cooperative restaurants in Moscow, is officially the "waiting room" for a tailor's shop! They have an individually selected and trusted clientele, and they have chosen to minimize their visibility, yet they are always fully booked.

While their number has steadily increased, cooperatives are still relatively few. They have not taken off in agriculture, where, if the Chinese example is of any usefulness, their contribution to society might have been faster and most efficient. They have been allowed only in a few industries, small manufacturers and services and are strictly regulated and often harassed by local party organizations, which resent the formation of economic entities they do not control. The local party organizations have many supporters in their obstructionist tactics against the cooperatives. Most Soviets can neither afford the expensive services of the cooperatives, nor can they hope to ever make as much money themselves. Quite naturally, these people believe they will not be the best at playing with the new rules, and resist changing the old ones. Not surprisingly, sometimes these are the same people who are among the best at playing with the old rules. Most, however, are not so sure either way. They may sincerely believe that change is necessary for the country, but they also know that does not mean it will necessarily improve their lot, or even that of their children.

In these conditions, the enterpreneurs fear that they will "live one day", and this makes them rather unscrupulous in trying to amass as much money as possible as fast as possible, even if resorting to dubious means and bribery. The only way to avoid this would be to provide iron-cast long-term guarantees that their entrepreneurial freedom will not be hampered with for the indefinite future, but this has not been done. Even if it were, it would take some time for any official pledge to acquire the necessary credibility.

In other words, the introduction of some enterpreneurial freedom has created an ugly vicious circle, whereby the problems and the uncertainty of managing private enterprises generate the need to resort to illicit means and high prices. The latter, in turn, generate suspicion and hostility on the part of those who can not do the same. In spite of all obstacles, cooperative restaurants are highly profitable. This has generated much envy, jealousy and resentment among the people who see this new brand of capitalists make a lot of fast money by "taking advantage" of the problems of the state sector, the limping flagship of socialism from which almost four generations of Soviets have come to expect their livelihood. This hostility, in turn, generates further uncertainty in the cooperative enterpreneurs, and so on.

The above discussion highlights the first contradition of perestroyka: economic emergency dictates economic reforms, but the success of these reforms requires the Soviets to take over precisely the kind of initiatives, responsibilities and associated risks which they have never had, or even known, and which many fear. Gorbachev is asking them to take the initiative through uncharted waters, and he is not providing navigation charts. Only a few, such as the cooperative enterpreneurs, see a credible chance to improve their lot in the short term, and take the plunge. Most others simply and genuinely do not know where to start. They know something has to be done. They find it difficult to argue against the leadership when it speaks of the need for radical transformations. No comprehensive alternatives to the program of perestroyka have been proposed by anyone and this is perhaps the greatest strength of Gorbachev. But they have only faint ideas on how to go about following through with it, and they deeply resent that only a few are visibly gaining, at least for now. The long forgotten witch-hunt for kulaks and "exploiters of the people", the motors of perestroyka, is in the making again.

Centralization

Excessive centralization of the administrative-command economy was recognized to be the most crippling heritage of the Stalinist system. Centralization exists both in the state apparatus and, most importantly, in the party which has controlled it. Democratic centralism has ensured that the party organs have performed throughout the economy the role of transmission belts for orders emanating from Moscow. A major aspect of perestroyka is the decentralization of economic decision-making power, and ir order to do so Gorbachev has indeed moved to break-up some of the traditional power conglomerates both in Moscow and in the periphery, e.g. the ministries (whose power grew enormously during Brezhnev's time) and especially the regional and local party cliques. But this kind of operation can obviously only be done from the pinnacle of power in Moscow: the very democratic centralism which should be dismantled prevents any reform initiative from the bottom.

In addition, in cases where power has indeed been decentralized, it has provided ammunition to hundreds of thousands of state and party bureaucrats who have both an interest and the capability to stop the reforms which might hurt their personal status. A major factor in the outcome of the struggle for decentralization will in fact be the perceptions of various categories of actors of what the power shift will mean for themselves. With few potential gainers in the short term, many potential losers and most genuinely confounded, the struggle for and against the implementation of perestroyka is taking place at all times, in the fog. While reforms are pushed from the political pinnacle, and passively awaited by those who are either economically desperate or idelogically disillusioned, an immense and shapeless middle stratum, which cuts across age, professional and ethnic groups, puts up a highly effective resistance.

This kind of resistance is possible because, despite democratic centralism, a sort of "negative" power is held at varying levels of authority by both state and party bureaucrats. They can not initiate policies nor even ensure the implementation of policies coming from above and handed down to them. What they can do rather well, however, is to stop, impair, dilute or otherwise neutralize those policies when it is in their interest to do so.
This kind of power is already diffusely disseminated throughout Soviet society. Numberless bureaucrats or simple workers and employees at all levels have the power to stop the reform, all in their own little niche of power. This is possible in a country where all too often nobody is responsible and nobody is guilty for what goes wrong. Rarely able to hold anybody accountable for slackness, mistakes or outright insubordination, the top leadership is not always able to influence the outcome of this struggle.

All of this results in a very tardy and sluggish response of the periphery of the Soviet system to stimuli coming from the top. This is often referred to as a problem of "inertia" of the system. In reality, it is not a question of inertia, because the latter would presuppose that some kind of direction has been taken and the system were moving at a certain speed, however difficult it may be to change either or both. The Soviet economy, on the contrary, has no definite direction and no constant speed. It is drifting, and the rudder of perestroyka is steering in fits and starts.

In sum, to implement perestroyka, widespread decentralization would be indispensable. But to decentralize, at this time, means to give additional veto power either to those who oppose change or to those who are simply indecisive because they do not know where their interests will lie in the future setting. The former group is already powerful, and the latter is enormous and unpredictable. This illustrates the second contradiction of the reform process. On the one hand the Soviet leadership needs to decentralize decision-making power in order to improve efficiency. On the other hand, the implementation of the program requires an immediate increase in centralization so that those who are capable of defeating thousands of concrete reform initiatives are blocked. Gorbachev is now doing the former; whether he will subsequently be able to do the latter, however, remains to be seen.
A comprehensive program for true and faster decentralization had been devised by Deputy Prime Minister Abalkin in December 1989. It was not approved by the second session of the Congress of People's Deputies. Instead, the Congress passed a bill based on the more cautious approach favored by Prime Minister Ryzhkov, which postpones the introduction of widespread market mechanisms until 1993. The debate on the issue is continueing both in Congress and in the Supreme Soviet, but it seems that effective legislative decentralization will have to wait.

That the centralization of power has in the last year or so been accompanied by the building up of a kind of personality cult around Gorbachev only makes one worry that, after the definitive departure of the Brezhnevite gerontocracy from the political scene, a new personal autocracy will rule over a party organization in disarray. In certain ways, Gorbachev might be trying to do what Khrushchev tried (and failed) to do: use a pretense of decentralization in order to divide the party apparatus and rule over its fragments. That gamble cost Khrushchev his post. His successor tried in turn to break up existing power conglomerates, but also in this case the result was greater centralization. Whether Gorbachev will succeed remains to be seen. Be that as it may, so far his approach has hardly been a headstart for the healthy economic decentralization required by perestroyka.

Expectations

It is undeniable that the extent to which the peoples of the USSR can express their ideas today is astounding when compared with only a couple of years ago. Glasnost, understood as freedom of political expression, is without a doubt the main result of the Gorbachevian "new political thinking" so far. In fact, perhaps the most palpable reality which strikes observers of Soviet politics today is that there is a large and widening gap between the results obtained in this process of political liberalization and those thus far achieved in the economic sphere. Soviet media today routinely discuss fundamental political, economic, ideological and historical issues which until a few months ago were simply off-limits; on the other hand, shops are as little stocked as ever, and getting emptier.

As of early 1990, glasnost is developing quickly, though at an irregular, indeed mercurial, pace. Few seem to have clear ideas of whether and to what extent it should be limited. It is growing in several different directions simultaneously, and it allows for criticism of domestic and foreign policy, history, ideology and, most importantly, of the current government and of Gorbachev himself. There is virtually no one and nothing that is spared by the trenchant articles appearing on the national press. Long-repressed frustrations are finally being vented with force. In the process, glasnost is quickly catalizing the growth of economic expectations, but this, in turn, makes the problems of implementing the economic reforms worse because it shortens people's patience.

As of early 1990, Soviet peoples have very little patience left; they want results immediately. Glasnost is appreciated because for all too long so many have yearned to speak out against the system without fear of retribution; now they can and are even encouraged to do so. But the policy of restructuring is admittedly designed to improve the system in the long-term and manifestly requires (often painful) adjustments in the short-term. It is beyond question, and it is well known to the leadership, that things must get worse, perhaps much worse, before they can get better. The success of the reform, therefore, requires that the Soviet peoples accept sacrifices for a while, perhaps a long while, and reduce expectations for improvement in their standard of living. For a people which already for seventy years has been promised the communist Eldorado and required to make hard (and, as it turns out, useless) sacrifices to get there, this is not easy to accept.

Thus, glasnost generates the third contradiction in the process of perestroyka: while there is a clear necessity to postpone political as well as economic expectations, it is contributing to make people even more impatient. Glasnost is an indispensable nourishment for perestroyka: without it it would not be possible to tap the creative potential of those who are called to change the system. But at the same time it allows the development of a chain reaction of protest and impatience which is highly deleterious to reform.

Moreover, glasnost makes it possible for those who stand to lose from the change to defeat it by powerful obstructionist operations. As discussed above, in the short run these forces might include, in one way or another, the majority of the Soviet people, who see the risks but not the benefits of change; it certainly includes all those in the establishment who stand to lose their old privileges.

In other words, while conceived as a means to foster the "new thinking", glasnost is a powerful instrument in the hands of egalitarian and pro-status quo political forces which oppose the introduction of greater amounts of meritocracy. These forces are well entrenched in their power slots and are now even represented at the highest level, since Veniamin Yarin, a metallurgical worker from the Ural region and a prominent member of the egalitarian United Workers' Front, was selected as a member of the Presidential Council in March 1990. This opposition, paradoxically, is all but consistent with the normal democratic political rules, but it is nonetheless incompatible with the necessary and painful restructuring of the Soviet system.

Nationalism

There is one additional problem which compounds the three contradictions of perestroyka discussed here: nationalism--both Russian and non-Russian--is building up on a long-term pattern everywhere around the Soviet Union. Taking advantage of Gorbachev's call for more decentralized and widespread participation in politics, and fuelled by glasnost, nationalism has become a disruptive force which is complicating Gorbachev's work considerably. Awakening nationalism fuels impatience with the progress of reform as it is directed from Moscow. As long-repressed national aspirations can now be voiced Gorbachev is seen less and less as the initiator of change and more and more as the impediment to greater national self-determination.

Gorbachev has been ambiguous with respect to the role of regional autonomy in the process of reform. He has written that "our fundamental principle of a strong center and strong republics reflects the will of all Soviet peoples." In a macroscopic way, the first part of this statement is but another manifestation of the contradiction between the need to decentralize power to gain the support of the periphery and the need to centralize in order to implement reforms against the will of recalcitrant actors.

The danger for Gorbachev is that the current partial and indecisive democratization of his nationalities policy may bring him to a no-win situation. If he lets the Republics move on toward ever greater autonomy or even independence, he will be an easy target from conservatives who will be able to accuse him of presiding over the disintegration of the Soviet state. If he represses them, he may find himself contradicting his "new thinking" and thereby killing his perestroyka as a whole.

There is another more serious,if less immediate, danger associated with nationalist movements in the USSR: the widespread tendency to blame every ill in their economies and polities on Moscow. This fuels the (false) expectation that, once greater autonomy or even total independence is achieved, these ills will soon be cured. After years of centralized and inefficient direction from Moscow, the economies of the various republics will need major adjustments before the benefits of greater autonomy from the Soviet state plan could be felt. The process will take years and, as economic restructuring in the country as a whole, will not be painless. Thus, it is advisable for nationalists around the USSR to postpone expectations for improvement. However, contrary to logic, the opposite is happening today. Therefore, even assuming that greater regional decentralization is achieved in the near future, peacefully and without endangering perestroyka, it might soon produce bitter disillusionment as it becomes clear that economic and inter-ethnic problems will not disappear with it.

Conclusions

As of the spring of 1990, there are unmistakable signs that the process of perestroyka in the USSR is in jeopardy. These signs point to contradictions which are intrinsic to the process of restructuring itself, quite aside from the debates and personal juxtapositions at the top of the Soviet leadership.

While the vast tasks of perestroyka require high motivation on the part of all concerned in its implementation, the contradictory nature of the reform initiatives undertaken by the government send ambiguous signals to those who could best contribute to its realization. In a condition of legislative and economic insecurity, most Soviets do not know whether they stand to gain from perestroyka, nor whether it will succeed at all. As one deputy from Kazakhstan put it during the debate over Gorbachev's election to the presidency in the Congress of People's Deputies, he is "putting his foot on the brake and on the accelerator at the same time." Needless to say, this is hardly a prescription for the success of an ambitious reform plan.

Second, while perestroyka requires widespread decentralization of decision-making power, the Kremlin is now centralizing power in order to push reforms through bureaucratic resistence. This approach is not new, and can be rationalized by keeping in mind that a negative power of obstruction is already widespread throughout the state and the party machines, and needs to be constrained. However, in what amounts to a vicious circle which will be difficult to break, delaying actual decentralization blocks the development of the creative forces which should produce the restructuring of the system.

Third, the sheer size and comprehensiveness of the restructuring program will make it difficult to produce results before the process is well along its way. This, in turn, requires that expectations be cooled and postponed. However, thanks to the policy of political openness, or glasnost, exactly the opposite is happening today. Freedom of speech is, predictably, producing fast rising economic as well as political (including nationalist) expectations.
The latter is in fact one additional problem which compounds all three other paradoxes: nationalism--both Russian and non-Russian--is on the rise. These nationalist forces operate beyond the struggle for power in the Kremlin, and can hardly be controlled from Moscow. Taking advantage of Gorbachev's call for popular participation, nationalism risks becoming a highly disruptive force which complicates Gorbachev's work considerably.

As of the spring of 1990, the process of Soviet reform is beginning to look more and more as if it is drifting. Barring unforeseen--and, from Gorbachev's point of view, welcome--developments, it is increasingly unlikely that the program of restructuring as it was formulated at the XXVII Congress will be carried out.

In that case, two possibile results are the most likely. The first is that perestroyka will be abruptly defeated by a sharp downturn of some of the major economic indicators, by an uncontrollable outburst of nationalism, or by a combination of the two. In these circumstances, a reaction of conservative elements is likely, and is probably inevitable if secessionist nationalism spreads from small peripheral republics to the Ukraine, whose loss could hardly be absorbed by Moscow.

Alternatively, like other Soviet reform initiatives in the past, the Gorbachev attempt will slowly run aground. The USSR could then continue to muddle through economically and to decline politically until either the next reformer or the next major crisis will come about and shake it anew. The synergy between glasnost and nationalism makes the latter possibility less likely: their mutual reinforcement increases the danger of an internal explosion. It is not clear how much time is left for Gorbachev and his allies to produce concrete results before too many people lose what little patience they have left, but it is probably not much.
The third possibility is that Gorbachev will come around to radicalize reforms, as requested by the leftist wing of the party and of the Congress, to the point where the USSR will effectively cease to be a socialist society. This would require a multi-party polity and the dismantlement of most central planning. It is early to say whether the advocates of this option might prevail, but it is certain that, if they should, they would do so only after strenuous resistence, and the process would not be smooth.

So far, the West has worried about whether and how to help the process of change in the USSR. A new and more difficult challenge for the West is soon likely to be how to maintain a stable and peaceful relationship with the Soviet Union while the latter is undergoing a process of rapid economic deterioration, social unrest and nationalistic outbursts around its periphery.

EAST-WEST COOPERATION AND SECURITY IN SOUTH-EASTERN EUROPE

A version of this paper was presented as part of a Joint Research Project by the Istituto Affari Internazionali, Rome, and the Institute for the World Economy and International Relations, Moscow, March 1990

INTRODUCTION
This paper will deal with the implications for security in South-Eastern Europe of those NATO and WTO forces which are excluded from the current CFE talks in Vienna. It will concentrate on two types of forces, namely naval and nuclear weapons. While not all air-forces are formally included in the CFE talks, for purposes of this project will be treated in the paper dealing with those negotiations.
The main thesis argued here is that, while negotiations on both categories of weapons would be advisable and should be encouraged, nuclear and naval weapons serve important strategic and political purposes in Europe which require their continued presence for the foreseeable future.

NUCLEAR FORCES
Nuclear forces are not formally part of CFE negotiations. "Dual capable" forces, however, have not been excluded. This is a compromise formula which was reached in order to reconcile on the one hand NATO's insistence not to initiate, after the INF treaty, a new formal negotiation on nuclear weapons before substantial results are achieved with conventional force reductions; and on the other hand, the desire of the Warsaw Pact not to exclude what is left of nuclear forces of the two alliances in Europe. The Pact did not, moreover, accept to exclude "dual capable" systems only because they had a nuclear role, among other reasons because the Soviets argue NATO has a marked superiority in this field.

This paper starts from the premise that the nuclear problem of South-Eastern Europe is not divisible from that of the rest of Europe. Because of the nature of the weapons, it does not make any strategic sense to try and devise nuclear-tight compartments among the various sub-regions of Europe. Therefore, as far as nuclear weapons are concerned, the reasoning proposed here applies to the East-West military relationship in Europe as a whole as much as to the South-Eastern region.

Nuclear weapons can be seen as accomplishing a purely deterrent or also one of warfighting in case of failure of the deterrent. The following paragraphs will briefly overview of the evolution of Soviet and NATO thinking on matter. Western (and particularly US) thinking has followed a circular development; Soviet thinking has, roughly speaking, followed in its wake, lagging behind of several years. At the beginning of the nuclear era, deterrence and warfighting were seen as strictly connected. Nuclear weapons were seen as simply the most potent explosive to be employed in otherwise conventional operations.

No later than the first studies revealed the enormity of the collateral damage that any nuclear use, even the most limited, would have caused, doctrine began to move toward a conception of nuclear war as a total war. Under this assumption, nuclear use should not so much influence the development of the battle in the field, but should have primarily served the purpose of inflicting unacceptable damage on the enemy, and thus dissuade him form attack in the first place.
Subsequently, there emerged a problem of credibility with this supreme threat against offenses which might have been serious but not threatening of the vital interests of the attackes party. Strategists returned therefore to think about ways to utilize nuclear weapons in ways somehow proportional to the possible kinds of offences, even just conventional ones. Around the middle of the sixties, both NATO and, a few years later, the USSR, moved to re-couple theater nuclear concepts to the conventional correlation of forces by introducing ever greater flexibility and selectivity in their respective doctrines and operational plans.
The main thesis argued here is that, contrary to these tendencies, it is in the interest of all Europeans to maintain, and possibly to strengthen, a conceptual as well as operational distinction between nuclear and conventional forces. The goal of this should be to retain a high degree of deterrence of any type of conflict, and that can only be associated to the risk of nuclear escalation. This distinction is coherently maintained only by the UK and France. That the US has moved to more flexible options should not come as a surprise: it has tried to minimize the dangers to its own homeland in case of war. But Europeans, including the Soviets, can not make any use of such a distinction: every war in Europe would be "strategic", even if it were not nuclear. Nuclear weapons must be seen only as an instrument to prevent it.

Yet, in an era of rapid political change in Eastern Europe, with the Soviet Union retreating politically and militarily and the Warsaw Treaty Organization (WTO) collapsing, perhaps a few words should be said to justify the need for a nuclear deterrent within NATO. The military threat to peace in Europe is not withering away with the disgregation of the Soviet bloc. As one authoritative analyst recently put it, the capability to attack would "vanish only if weapons and soldiers ceased to exist", which is not likely to be the case for a long time indeed. In all other conceivable scenarios, the ability of nuclear weapons to make war unusable as an instrument of policy can not be replaced.

This rather simple concept, which is the basis for nuclear deterrence, has not always received the attention it deserves. Recent changes in the Warsaw Pact have highlighted the three serious mistakes which NATO has made in justifying the maintenance of nuclear arsenals in the past. At times these mistakes have been nothing but a mere bluff. First, NATO has often tied the need for nuclear weapons to the threat of Soviet nuclear weapons, e.g. during the Intermediate Nuclear Force (INF) debate in the late seventies and early eighties, when these systems were presented as a counter to the Soviet SS-20. Gorbachev disposed of this rationale with relatively little effort by agreeing to sign the INF treaty. A plethora of Soviet nuclear weapons, however, continues to be capable of hitting Western Europe.

Second, NATO has long tied the need for a nuclear deterrent to the unfavorable correlation of conventional forces in Europe. Pointing to the conventional imbalance was the easiest way to win the necessary public support for nuclear weapons. However, both on-going negotiations and budgetary pressures in many countries might soon eliminate this justification as well. NATO must therefore now prepare to argue the nuclear case differently. At lower force levels, it can be argued, force-to-space ratio problems will make the need for a nuclear deterrent more and not less important.

Third, the necessity for a nuclear deterrent has been tied to the political character of the governments in the WTO. Nuclear weapons were often presented as a tool to contain otherwise unmanageable communist expansionism. The logical conclusion is that since these societies are now more pluralistic and open, they will be more peace-loving, and that therefore the West no longer needs military precautions. To varying degrees, all WTO governments are now moving away from orthodox communism toward more pluralistic forms of polities. But it is far from clear that communist ideology, and not the geopolitical preeminence of the USSR in Europe, whatever its system of government, has been the main threat to the security of post-war Western Europe. In addition, rising nationalism and resulting risks to international stability constitute a new and still imponderable menace to peace in Europe.

NAVAL FORCES
Unlike nuclear forces, the study of naval forces in the South-Eastern Europe can and must be considered separately from rest of continent. This is because of the peculiar situation which characterizes that theater of operations, the actors involves and the nature of naval forces themselves.

The Soviet Union vigorously insists that NATO--and particularly US--naval forces in the Mediterranean constitute a threat to its homeland which it can not afford not to address in the process of arms control. In addition, Moscow argues that, just as it gave in to Western requests for asymmetrical cuts on land forces where it was clearly superior, NATO should now accept asymmetrical cuts of naval forces, where the East is qualitatively and quantitatively outdone. Marshall Akhromeev, personal adviser to Gorbaciov, in a testimony to the US Congress in 1989 has even explicitely stated that the successful conclusion of the CFE talks depends upon their expansion to naval forces. It remains to be seen whether the Soviets will be so inflexible after all, but it is likely that it will be necessary to deal with the issue in the future.

The West, however, still refuses to include naval forces in any formal negotiation. As will be discussed below, this stance stems from both military and political considerations. Nonetheless, both formal and informal discussions about the issue continue, both between East and West and within the Western Alliance. It must not be forgotten that some measures of naval arms control have already been implemented for a long time (as in the case of the US-USSR agreement on the prevention of incidents at sea and, more recently, of the analogous Soviet-French and Italian-French treaties).

Aside from the two superpowers, it hardly needs to be said that naval arms control is particularly relevant for the countries at the flanks of NATO. Inasmuch as naval arms influence the conventional balance on land, they affect the riparian regions more directly. This is particularly true at the conventional level, since naval nuclear arms tend to have a longer range and are therefore less restricted to operate at the rims of the European landmass.

It is also immediately apparent that the problem of naval arms control presents not only military but also political aspects, particularly in a region like the Mediterranean where the East-West confrontation is intermingled with several other conflictual relationship between riparian and adjacent countries and where the superpowers are involved as well. In addition, the political role of the US naval presence in the Mediterranean can hardly be overemphasized.

It is less often considered, moreover, that naval arms control in the Mediterranean involves important legal aspects which stem from the fact that the jurisdiction over the seas is much more subject to controversy than the land areas which are involved in current arms control negotiations in Europe.

In light of the complex issued outlined above, the paper purports to do the following. First, it will explore the potential of naval arms control in the Mediterranean for improving military security in Europe, and particularly in Southern Europe. It will do so by assessing the naval military balance in the region and how it affects the correlation of forces on land.

Second, it will explore alternative negotiating scenarios. Should naval issues be included in the CFE talks at all? Should progress in one area be made contingent on progress on other areas of arms control?

Third, it will assess the political implications of possible East-West naval agreements for East-West relations, inter-allied relations in NATO, and relations of the members of the two alliances with other states in the Mediterranean region.

Finally, it will analyze the legal implications of possible naval arms control regimes with reference to their infringement on international customary law regarding access to and navigation through Mediterranean waters.

Military Significance Because of the inherent flexibility which stems out of fleet mobility, superpower negotiations on levels of naval weapons will necessarily have to be conducted on a global scale, though regional sub-ceilings are also conceivable. The Mediterranean region could be one of these. Regional sub-ceilings would entail negotiated limitation to fleet mobility in the region covered by the talks. This issue is particularly complicated in the Mediterranean due to the non-homogeneous claims of riparian states. Several factors contribute to make naval arms control a more complex and delicate issue when compared to other conventional arms control negotiations.

One important factor which would make any East-West naval negotiations intrinsically difficult is that the importance of naval forces for NATO is far greater than it is for the Warsaw Pact, and it is much greater for the US than it is for the USSR. This is not only a matter of force or deployment asymmetry, as for the land and air forces, but also of grand strategy. NATO is an alliance divided between two continents with many insular or peninsular member states. On the contrary, the Warsaw Pact is a geographically solid bloc of contiguous states. In addition, the US is a maritime power with vital sea lines of communication, while the USSR is a continental power with no such maritime interests. Moreover, US naval forces in the Mediterranean constitute the only effective link among the several NATO operational theaters and the bulk of time-urgent reinforcements. These forces also perform a crucial intelligence and communication mission for the whole Southern region of the alliance. This is not the case for the Warsaw Pact, which performs these same missions with land-based systems.

A paramount aim of the study should therefore be to define possible alternative goals of future naval negotiations, if any. Aside from the classical goals of arms control--save economic resources, improve crisis and arms race stability, reduce tensions--it is important to assess whether and to what extent the grand strategies of the two alliances, and of the two superpowers in particular, could adjust to possible negotiating scenarios.

A second complicating factor of naval arms control is the difficulty of verification. In order to be effective, any verification scheme would have to be extremely intrusive, much more so than either East or West would probably be willing to accept. While remote sensing might play a role as far as nuclear weapons are concerned, conventional limitations would have to be conducted through painstakingly complex fine-combing of the vessels involved.

There is also a special problem for submarines, which could easily hide in the unevenly warm, shallow and salty waters of the Mediterranean, where they can mask their sound emissions more easily than in blue-water oceans.

Another important factor of complexity is that the role of third countries in the East-West correlation of forces is more pronounced for naval forces than it is for land forces in Europe. Several Arab states possess significant naval--including submarine--forces, and so does Israel, and their weight would be significantly increased should the US and Soviet fleets in the region be substantially reduced or withdrawn altogether. In fact, naval forces in the Mediterranean are not solely oriented toward East-West missions, but also perform important crisis-management and peace-making missions.

In light of these complexities, naval arms control might initially achieve more rapid results in the field of Confidence and Security-Building Measures (CSBMs) than through actual force reductions. Naval CSBMs might differ from analogous land measures because they would have to take into account both the inherently greater mobility of naval forces and the difficulty of establishing clear-cut limits in terms of force levels participating in maneuvers and force movements.

Nonetheless, because of their lesser political sensitivity, naval CSBMs clearly represent the path of least resistance toward militarily significant naval arms control in the Mediterranean. After the US-Soviet agreement on the prevention of incidents at sea of 1972, France and Italy concluded their own agreements with the Soviet Union. This study will explore the hypothesis of making these treaties into a multilateral and homogeneous agreement, involving the largest possible number of participants.

In Estonia, Momentum is Building Up

Today, 23 August 1989, marks the 50th anniversary of the German-Soviet Nonaggression Pact of 1939. In its secret protocol, the parties agreed to spheres of influence in certain areas of Eastern Europe. The independent states of Estonia, Latvia and Lithuania fell within the Soviet sphere. Beginning on this 23 August, and throughout 8 August 1990--fiftieth anniversary of the Supreme Soviet's "acceptance" of the then Baltic states' "request" to join the USSR--a series of emotional fiftieth anniversaries is coming up. Preparations for massive demonstrations and other types of action to mark them have been meticulously carried out for months by the Popular Fronts, mass organizations which looks more and more like full-fledged political parties.

Today, amidst waves of resurgent nationalism throughout the country, the Baltic republics are likely to cause the greatest problems for Moscow. They have been among the most vociferous and certainly the most articulated in their claims, and their leaders enjoy greater support and more popular participation in their initiatives than those of any other republic.

Estonia is the most active of the three. The year 1939 is indeed the most pervasive obsession in the minds of Estonians today. It is nothing less than astounding for the foreign observer to note the degree of unanimity and excitement which exists on this score. Cooperation with the Latvian and Lithuanian Popular Fronts is comprehensive.

The fundamental demand which is being floated is that the Soviet government declares the 1939 secret protocol null and void, because it violated the rights of third parties.Incidentally, is also contravened Lenin's denunciation of secret diplomacy. Unlike what is often said, Estonians are not seeking to "leave" or "secede from" the USSR. Thus, they are not seeking to make use of the provisions which exist to that effect in the Soviet Constitution. If the annexation of 1940 is declared illegitimate, which all have always known it is, they can no longer "secede" from the USSR because they never lawfully "joined". Their relations with Moscow would then go back to being regulated by the 1922 Peace Treaty of Tarttu, signed by the Soviets after Estonia's first bid for independence.

Unlike in 1988, today Estonians are no longer asking "only" for increased economic or legislative autonomy, but for full political independence. Their avowed goal is to retain friendly relations with Moscow but on the basis of mutual respect for each other's sovereignty, "something like the relations between Eastern Europe and the USSR", one often hears in Tallinn.

The only aspects of sovereignty they are willing to coordinate with Moscow are foreign and defence policies, for which Estonians offer to pay a fixed annual fee to the all-Union government, to be re-negotiated with every five-year plan. This would guarantee that Estonia would contribute its fair share to the common interests of the Union--as long as it is a part of it. This would prevent any wealth produced above and beyond that fee from being diverted to other poorer or less reform-inclined republics.

But even in these two spheres the boundaries of Estonian claims are rather murky. For example, they insist that there should be Estonian trade missions and (yes!) full embassies abroad and that Estonians, and only Estonians, should only serve military duty in Estonian territory.

"Self-Managing Estonia" is the name of the project for economic autonomy which has been developed by Estonian economists. It is based on the assumption that the Baltic republics are the economically most advanced in the Union, and that for this reason it would be both unfair and counterproductive to brake their reforms. Perestrojka has a better chance of success in Estonia, they argue, where everything is on a smaller scale and is more amenable to change. Estonia could serve as a laboratory for experiments which could later be exported elsewhere.

Estonians are of course aware of the fact that about 40% of the population is ethnically non-Estonian--mainly Russian. They believe that these people can be co-opted to the Estonian cause on economic grounds: they, too, would enjoy a better standard of living if Estonia were economically more independent. That line, much to the surprise of very few, does not go down well at all with the ethnic Russians, who are most of all worried with becoming foreigners at home. Russian nationalists, as the recent strikes confirm, have already coalesced around the conservative "International Movement" to counter the independentist demand.

Nor are these ideas popular in Moscow ministries which control over 90% of Estonian industry. The prevailing view there is still that reforms should proceed in parallel in all Republics if at all possible, since this would be a precondition for the continuation of a pivotal role of the all-Union ministries in the allocation of resources. In addition, Moscow argues that the "rich" Baltic republics are net debtors to the rest of the Union because of large investment channeled there in the past.

Estonians counter that this is misleading since they would be better off if they were not obliged to export their products to other republics at artificially low prices. They acknowledge having received subsidies, but in worthless Rubles. Incidentally, monetary independence from the USSR is on top of the list of Estonian requests. It is primarily intended to stop the flow of fellow Soviets coming to fill their bags with merchandise they can not find at home and leaving behind useless bank notes, but it has a political overtone as well. At a talk I gave at the Tallinn Polytechnic I pointed out that the Estonian government could address this problem by allowing Estonians to hold hard currency and opening hard currency stores to anybody who walks in. Scarce goods could then be sold there and would be exported out of Estonia only to the extent that hard currency would be brought in, by whoever. One professor replied that they had not thought of it, but that in any case this would not help solve the sovereignty question like a national currency--for which the name, the pre-war "Crown", has already been agreed upon--would. All others attending agreed.

Thus the bottom line is clear: Estonians are seeking nothing less than the restoration of statehood. They feel the time to act is now, and that they must act as fast as possible, before glasnost and perestrojka might give way to other, less favorable circumstances. On that, they are probably right. Gorbachev may soon be in a no-win situation, where if he cracks down he risks discrediting his "new thinking", and if he does not he risks his losing job. In any case, hardly anybody in Moscow takes the possibility of granting independence seriously, quite aside from the legal details of whether it would be a "secession" or an "annulment" of the 1940 entry.

By all accounts in Moscow, there would be a crack-down if all other ways to prevent a show-down should fail. That their going too fast might precipitate just that eventuality does not seem to concern Estonians. What is most frightening is that there is little the West can do to imbue moderation into the atmosphere of excitement which prevails in Tallinn. We should at least avoid fuelling false expectations.